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第七章 悬崖边的增长（1） -- 胡棋源 - (6671 Byte) 2010-3-14 周日, 下午10:28 (151 reads) |
胡棋源
加入时间: 2009/11/02
文章: 268
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作者：胡棋源 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
二、财政的极大化
政治领袖们向中国官僚系统输入的政治压力，只是中国官僚集团努力推动经济增长的动力之一。他们的另外一个理性计算是：地方或者部门财政能力的极大化扩张。这个贯穿于改革全过程的利害计算，是推动中国经济持续增长的又一个强大引擎。
除了早期的农村改革之后，中国的改革基本上可以被理解为分权改革。其基本含义是，将以前计划经济（秦晖先生更加精确的将其称之为“命令经济”）时代完全集中在中央政府的管理和组织经济活动的权力逐级下放、分散给各级地方政府及国有企业。必须记住的是，这种分权改革就其本质仍然是中国官僚体系内部的一次权力再分配过程。权力的来源、行使方式已经对经济资源的全能整合能力都没有改变。只是将以前的完全集中在中央政府的集权切割成省集权、市集权、县、乡集权，如此而已。这就为各级地方政府像计划经济时代在管辖区域内以行政方式推动经济增长埋下了隐患。分权改革在经济上带来了两个直接的后果，一个是分散决策，即将计划经济时代中央的集中决策变成了各级政府的自行分散决策；另外一个则是多元利益主体的形成，也就是各地方开始拥有独立的自我利益。单中心变成了多中心。事实上，中国乡镇企业勃兴的一个重要原因，就是源自中国基层政府自我利益的强大激励。在中国的决策者那里，分权改革或许只是发挥“中央和地方两个积极性”的一种试验性安排，但它却无意之中造成了“多元利益主体＋分散决策”的一个全新格局，而正是这种格局启动了中国改革史上一个极其重要的进程：市场化。市场的形成和市场规模的扩展后来成为传统官僚系统之外又一个独立的增长推动力量，并造就了中国经济与毛泽东时代全然不同的新面貌。这是后话。
在毛泽东时代，地方利益是一个在政治上和道德上都具有邪恶意味的词语，并不具备合法性。但分权改革之后，地方作为一个独立的财政利益主体，积极性空前高涨。沿海省份由于市场扩展和分权改革所共同诱致的乡镇企业和外资企业迅猛发展，不仅带动了经济增长，也创造空前的消费繁荣。这种看得见福利改进，与邓小平一贯的实用主义判断标准相吻合。于是，地方利益在中国的意识形态中逐渐拥有了正式的位置。1992年邓小平南巡之后，地方利益以中央政府措手不及的方式迅疾扩张，这不仅引起了中国领导人在政治上的极大忧虑，也几乎使中央政府在金融和财政上陷入绝境。据信在1993年宏观调控前，中央金融能力几近枯竭。而与此同时，以践踏中央金融信用和财政利益为代价的地方建设却凯旋猛进。这最终导致了1993年6月份那一次猛烈的宏观调控，并引发中央与地方几乎公开的利益博弈。这一次激烈的博弈以朱鎔基的分税制改革作结。分税制终结了主导性的分权改革模式，但也将地方独立的财政利益以制度化的形式固定下来。分税制改革主要着眼于中央政府自己的财政利益，而并非是抑制地方的盲目投资扩张。当中央用分税制在地方财政中拿走一块之后，地方要想维持原有的财政收益，就必须扩充税基，而扩充税基最简单易行的办法就是兴办企业、增加投资。所以分税制改革实际上很可能刺激了地方的投资冲动。90年代中期之后，由于一系列政治上的安排（比如省级官员的轮换），中央与地方的利益冲突归于寂静。地方财政利益虽然不再以赤裸裸的地方主义形式表现出来，但它作为一种制度安排，仍然是刺激地方政府投资扩张的一个巨大的潜在推动力。这个动机与各级官员普遍的政绩竞争合二为一，让中国官僚系统的投资热情被推到了一个新高度。如果说在前计划经济时期，仅仅中央政府在关注投资的话，那么在改革之后，“地不分南北，官不分东西”，所有大大小小的政府都成了积极的投资主体。如此这般，增长速度岂有不一飞冲天之理？毫无疑问，这肯定显著提升了中国总体上的投资率。
实际上，中国1980年代迅速崛起的乡镇企业也是政府财政极大化的产物。只不过在这里，地方政府变成了基层政府。在这个意义上，中国所谓的乡镇企业现象就是，中国沿海基层政府在财政压力下，倾全乡（全村）之力向外部寻求财政来源的产物。由于乡村政府所控制的资源极少，这种财政极大化冲动更多地只能通过市场手段获得。这也就是为什么乡镇企业看上去更加具有市场导向特征的原因。显然，乡镇企业并不仅仅是个人的创造，而更多是基层政府的创造。乡镇企业作为另外一种小型官办企业，是中国地方财政官僚化扩张的早期表现。这种举全乡（村）之力办企业增加财政收入的模式在中国改革时期被反复复制。
如前所述，地方政府作为官僚机构在分权改革中并没有被剥夺其全能性质，这就使得地方政府有机会在更为广大的范围中复制命令经济，依靠行政方式整合资源，争取最快的经济增长速度，并扩充当地财政实力。于是，甲省上汽车项目，乙省也上汽车项目；甲省搞大型化工，乙省也争取化工企业；甲省宣称以高新产业为支柱，乙省也轰轰烈烈的高新产业起来，你争我赶，不遑多让。中国各地产业高度同构，产能严重过剩的现状端赖于此。及至2000年之后中国进入所谓城市化阶段，中国各地连城市面目也开始变得千人一面。到处都是钢筋水泥，高楼大厦，活脱脱一个个工业怪兽。隐藏在经济结构同构，城市面目同质之后的，其实就是全能政府之“同”。20多年以前，一位海外中国问题学者曾经用“蜂窝状结构”来描述计划经济时代中国各地方经济结构的趋同倾向。在经过了26年的改革之后，问题似乎仍然没有丝毫解决的迹象。难怪许多外部观察家在今天的中国经济中总是不断能窥见毛泽东时代的影子。很多年以来，“调整产业结构”（经常还会加上'大力’的修饰前缀）一直是中国官方文件中的关键词之一，但结局却总是令他们相当难堪。原因其实相当简单：各级地方政府有动力也有能力去推动这些可以带来短期增长的重复建设。（如果取消政府的投资功能基投资能力，让市场发挥裁判作用，一个具有比较优势的产业结构就会自动出现。）
与中央政府相比，地方政府的全能只是就其控制范围内小一些，但其性质仍然是标准的全能政府，这一点，我们可以在地方政府在整个改革时期的投资方式看的非常清楚。在1980年代，地方政府的投资主要依赖中央财政的拨款，争取中央项目就成为主要手段，在拨改贷之后，地方政府投资手段主要靠命令当地国有银行贷款来取得，而在90年代中期国有银行贷款权逐渐被上收之后，地方政府的投资手段被迫多样化，在继续争取国有银行融资以及中央财政的大项目之外，还开始利用股市、地方金融机构（比如地方商业银行）、外资等等。在1990年代中后期，中国官僚系统可能是在全世界出访最频繁、队伍最庞大的招商引资队伍（许多地方干脆设立了常设官僚机构：招商局），而他们许诺的税收优惠，土地优惠也是全世界最慷慨的。到了新世纪的城市化阶段，地方政府终于找到另外两件法宝又一次撬开了国有银行的大门。一是土地，二是城市基础设施的特许经营权。土地可以抵押，特许经营权所带来的稳定现金流也同样可以用来抵押。而这是中国低能的国有银行最容易避免麻烦的贷款方式。世界银行的统计显示，自１９９８年以来，银行对政府的贷款（包括持有政府发行的债券）每年猛升６１．６％，而每年对于企业的贷款仅上升１０．４％。这些贷款大量进入地方政府推动的机场、铁路、公路、电信等基础设施建设。显然，在如何套取银行贷款方面，中国的地方政府表现得相当出色。中国地方政府的这种能力反映在宏观数据上就是，在2003年的一季度地方项目的投资增速达到65％，相形之下，中央项目12％的投资增速就显得克制得多。地方政府投资爆增的态势立即激怒了中央政府，严厉的行政措施随即而来。在2004年4月底，甚至破天荒地出现了命令股份制商业银行停止所有贷款业务的纪录。这种强硬的举动让人想起了11年前的那一次宏观调控，同样的投资过热，同样的“严刑峻法”，真是“过七八年又来一次”。（如果11年前，因为中国仍然存在普遍的短缺，过度投资还有某种理由的话，那么在普遍过剩的今天，过度投资又所为何来？这不由得让人怀疑，号称取得了巨大成就的中国改革，究竟是让中国的官僚机构进步了还是退化了？）中央政府在2004年的宏观调控是明智的，因为他们非常清楚，地方政府的巨大投资最终都将通过国有银行的坏帐、国家财政的赤字（显性和隐性赤字）、国家土地资源总量骤减的方式对国家主权信用造成重创。换言之，地方政府以及各种利益集团纷纷在趁“热”打劫，窃取国家信用以自肥。而中央政府正是这种国家信用的唯一承担者。地方政府的财政能力极大化是一种非常正常的冲动，但关键的问题在于，在今天的中国，地方政府财政能力的极大化，都是以国民未来的预期收益减少作为代价的，它的成本是由子孙后代的未来福利来支付的，而它的收益则却在今天被特殊利益集团所兑现。这大概就是聪明的温家宝在2004年宏观调控中要“坚持把紧土地、信贷两个闸门”的原因。显然，作为一名在专业上非常用功的政治家，温家宝已经清楚的洞悉了调控的技术要领。但问题是，中国官僚系统的投资冲动并不是一个简单的技术或者经济问题。“信贷和土地两个闸门”看得住一时（就像朱鎔基那样），但看不住一世。一遇机会，就会死灰复燃。中国2003年重新开始且至今没有结束迹象的投资过热就是一个明证。在这个与1992年几乎一模一样的投资过热背后，浮现出的是同一个古老的政治问题——拥有太多资源且完全不受约束的官僚体系。在某种意义上，它已经在中国存在了数千年。要想根治这个问题，技术和经济手段恐怕无济于事。更为吊诡的是，经济高速增长本身正是中央对各级地方官僚提出的政治要求，这就是说，中央政府自己就是问题的一部分。所以在遏制地方府过度投资方面，中央政府不可能走得太远，它只能在足以保持社会稳定的增长速度与防范金融风险之间走钢丝。这是一个维持了20年的脆弱平衡。种种迹象表明，这个脆弱的平衡游戏正在趋近终点。我们的判断是：地方政府开始大规模的利用土地投机（一个完全不可再生的资源）来强行推进经济增长的事实已经说明，政府手上可资利用的要素资源已经趋于枯竭。因为在我们看来，土地，是各级官僚系统以全能方式推动经济增长的最后可以任意使用的要素资源，一旦这个资源被掐死或者消耗干净，官僚强制型的经济增长就将无法维系。这暗示，已经维持了20多年的以政府投资为主要特点的经济增长模式正接近油尽灯灭之时。接下来的问题是，中国能用什么东西来取代经济增长的这个官僚引擎？如果经济失速真的发生，放在中央政府面前的就只有两条路，要么继续强行维持原有的经济增长路径，这意味着放任各级官僚系统的不智投资，要么以巨大的政治意志忍受经济突然失速所带来的社会痛苦，并开始中国社会的全面转型。但其中任何一条都可能引发难以预测的风险。前途的确非常凶险。
三、隐蔽的计算
在激发中国畸高的投资率的所有原因中，官僚系统面临的政治压力和财政压力只是两个容易分辨的原因。另外一个更为隐蔽也更为重要的原因则是：中国官僚们越来膨胀的对个人财富极大化的追寻。这个原因对中国投资率的贡献虽然无法定量的测量，但却是一个普遍的经验事实。
个人财富最大化，是改革时期潜伏于中国官僚集团意识中一个最为重要的理性计算。在整个改革中，中国官僚集团一直以这个标准衡量、解释直至扭曲和控制改革。1992年之前，中国官僚集团的这个理性计算已经开始苏醒，但由于中国的整体走向仍然存在高度不确定性，所以这种计算主要表现在那些底层官僚之中。这些官员在传统官僚体系中的上升机会有限、政治利益较少，因而也最早表现出了这种倾向。他们利用分权改革中合约不完备的特点，以承包、兴办乡镇企业、三产企业等方式来实现个人财富极大化。1992年之后，中国的市场化趋势已经不可扭转，财富冲动作为中国官僚集团的一种整体意识得以最终明确化。于是，寻租成为中国官僚体系牟取个人财富的一种普遍形式。有趣的是，苏联和东欧在此前的巨变为这个时期的中国官僚们树立了一个标准的未来图景。他们几乎一致认为，中国的民主化将不可避免。这使中国官僚的寻租带有一种普遍的焦灼感，并显得尤其迫切。事实上，1992年中国创纪录的经济过热，与中国官僚们这种突然爆发的末世心态有着密切的关系。1990年代中期之后中国的发展几乎出乎所有人的预料，当然也出乎中国官僚体系的预料。在经过短暂的混乱之后，中国官僚系统重新夺回而且牢牢控制住了中国的改革权。持续的经济增长、国际社会由旁观到接受再到惊叹的态度转变，使中国官僚体系的整体意识由焦灼到自信，最后变成一种权力的自负和骄狂（这当然是一种不详的信号）。很清楚，中国社会在90年代的这种发展，一点也没有冷却中国官僚利益集团的财富欲望，反而使他们有机会利用改革的控制权将这种极大化计算体制化。
事实证明，中国官僚利益集团不仅能够容忍市场，而且还有能力控制市场。在他们那里，市场不再是一种可怕的异己力量，是一个不知道怎么就会催生出某种怪物的潘多拉之盒，而是他们手上一件可以任意摆布的道具，是一个可以完全服从并服务于官僚集团利益的“制度创新”。准确的说，中国在90年代中后期的演变，本质上就是中国逐渐向一种稳定的阶级寻租体制的演变。寻租，作为中国官僚利益集团的一种集体无意识，已经不再需要担心同僚告发，因而也无需合谋（这样可以降低交易成本）去签订一份“一、三、五你贪污，二、四、六我贪污”的明确合约的地步，因为他们心里非常清楚，他们的同事也在干着同样的勾当。现在，他们需要做的就是在任何时候利用任何机会进行尽可能多的寻租。
中国官僚利益集团已经不再需要利用体制内的权力到体制外去寻租了，他们已经成功的建立并巩固了这样一种体制：权力即金钱、“位置”即金钱，财富已经成为权力等价物并允许自由流通。他们可以同时在两条战线上作战，可以同时政治和经济上实现利益最大化。一句话，他们是这个体制任何经济增长理所当然的剩余索取者。这一点，在新世纪的开端被公开化和合法化了。在这个时候，大多数人开始恍然大悟：中国不再有什么体制内和体制外，一切都在权力的控制之下，并成为这个体制的奴仆。这种结局可能要让那些在92年一时冲动毅然决然下海的官员们后悔了。下海，可能让他们一次性的得到了财富，但却让他们永远地失去了“位置”，而“位置”给予他们的将是永久性的剩余索取权。难怪许多精明的民营企业家在今天也纷纷要开始寻求“位置”。
我们一直强调，中国官僚利益集团是中国改革中具有操纵力量的行动集团。当经济利益极大化冲动变成这个集团的整体意志的时候，他们就很容易将这种意志转化成一种体制或者制度的理性，并成为中国经济活动的一个重要变量。中国不可理喻的投资过热，实际上就是这种制度理性使然。对于中国的官僚体系来说，投资活动，（尤其是那些利用公共资金来进行的投资活动）是他们实现这种理性的最佳手段。正如一位深知中国投资戏法的人士所讽刺的那样，“没有项目怎么寻租呀？”所以，争取“项目”，尤其是那些利用诸如银行贷款之类公共资金所进行的“项目”，就成为各级官僚（包括各类国有企业的领导人）最倾心的公务活动之一。中国东部某城市在争取扩建2台30万千瓦机组的“项目”，光在首都地区的“公关费用”就达到500万。不难想象，这个项目总投资在20亿以上的所谓项目中，将有多少变成各级官僚的个人财富。这些投资项目真正能够带来多少回报、或者真正增加多少公共福利并不是各级官僚们的主要考量，他们的主要考量（甚至是唯一的考量）是，这些项目能够给利益集团带来多少寻租机会、能够最大限度的带来多少寻租额。那些写在正式“可行性报告”上的诱人的经济和社会效益不过是一种自欺欺人的合法遮掩。由于个人成本为零，所以项目越大，个人和集团的寻租的机会越多，寻租的总额也就越大。这就是近年来中国大型项目、城市公共设施、大型基础设施越来越多的诱因之一。当然，这也与中国官僚体系的财富胃口越来越大有关。在中国最贫穷的西部省份贵州，交通厅厅长卢万里在短短几年之中，就利用高速公路项目为自己一举积累了高达6000万人民币的个人财富，可见大型项目投资对中国官僚体系的诱惑之大。丝毫不用怀疑，中国高热的投资受到了中国官僚个人和集团利益的强烈激励。民营企业的合法化以及对国民经济活动的越来越的广泛参与，为这种利益提供了合法的平台和便捷的通道。在大量国有投资的背后，是公共财富向私有财富的转移，这是中国投资的一个最大特点。对于一个完全世俗化的官僚阶层来说，如果没有利益在其中，你即便强迫他们追求GDP，他们也未必会这么做。所以，在这个意义上，并不存在中国官员的所谓“GDP崇拜”，他们真正崇拜的是藏在GDP背后的个人利益。
勿庸置疑，在今日中国，国有投资已经不是本来意义上的投资，它已经完全被异化为我们这个财富再分配时代迅速转移财富的一种工具。对于中国官僚利益集团而言，投资本身已经成为目的，因为它不再需要投资回报就能够直接产生收益，就像银行贷款可以被用来直接制造富翁一样。如此投资，投资焉有不热之理？投资效率焉有不低之理？
从1992年到现在10多年的时间，是中国官僚集团利益极大化表现得越来越膨胀、越来越公开的时代，但多少有些奇特的是，这也是这个集团受到监督与制约越来越少的时代。中国官僚体系，已然是一个被滥用的工具，中国现有政治体制对此已经完全无能为力。（分权改革已经不再是中央对地方、对企业的分权，而已经变成了对核心官僚个人的分权。在长达一个时代的跨度中，与中国声势宏大的市场改革同时上演的是另外一场无声的戏剧：权力的私有化。）中国官僚集团的极大化追寻对中国经济、社会、政治的影响程度之深，影响范围之广，无论怎样估计都不过分。这一点，我们以后还将反复看到。现在，先让我们对中国经济增长中的过度投资现象作一个简单的总结。
改革开放以来，中国的投资率一直居高不下，这一方面让中国的经济增长产生了严重的投资依赖症，另一方面也让人们疑问重重，忐忑不安。2003年，这个奇怪的比率达到了创纪录的45％[15]，这超出了世界平均水平的一倍有余，也远远超出其他跟中国发展阶段类似的经济体。根据世界银行的统计，2002年投资率的世界平均水平为19.9%，其中高收入国家为19.0％，中等收入国家为22.9%,低收入国家为19.7%。[16]对这个奇高的投资率，有人用中国正处于特殊的重工业化和城市阶段加以解释，但数据否证了这一点[17]。况且，中国的投资率已经不是一年两年处于极高水平，而是长时期处于极高水平。一般而言，高投资率意味着良好的投资机会或者有重大的技术改进机会，但数据显示，中国的投资效率（无论是宏观投资效率还是微观投资效率）却处于世界最低水平之列，与基本面情况相仿的印度比较，中国每百元投资所产生的GDP产值为17元，而印度则是26元。而在微观投资效率方面，中国上市公司的净资产收益率近年来则一直徘徊在银行贷款利率附近，用通俗的话来说就是，还银行贷款都悬。（有人将投资率不断提高，收益却不断下降的现象称为凯恩斯陷阱。如果真有这样一个陷阱，中国可能早就掉入了这样一个陷阱，只不过我们不知道而已。）显然，中国的市场机会并不足以诱导出高投资率，更不至于诱导出高得如此离谱的投资率。如此怪异的投资率，只能以市场之外的超经济原因才能够解释。我们业已揭示，这个原因就是中国具有全能色彩的官僚体系。这个官僚体系不仅控制着庞大的资源，而且有超乎寻常的动机水平将这些资源不断投入经济活动之中。对于他们来说，完全违背投资规律的投资，不但不是一桩赔本的买卖，而是一桩一举三得的理性行为。这就是隐含在中国高投资率中的政治经济学含义。早在十年之前，克鲁格曼就铁口直断，东亚（当然也包括中国）的经济增长主要来自要素投入的不断增加，全要素生产率的提升则微乎其微，因而这种增长是不可持续的。这位敏锐但显然不太讨人喜欢的经济学家实际上是在影射：东亚以及中国奇迹般的经济增长与前苏联以及毛泽东时代同样令人侧目的经济增长并没有什么两样。的确，就像我们上面已经说明的那样，中国改革26年来的经济增长具有强烈的官僚强制性色彩。但如果这就是中国经济增长故事的全部，它将与我们的生活经验相悖，毕竟，20多年的持续经济增长一直伴随着巨大的消费繁荣及部分人的福利改善，这种景观是与毛泽东时代最显著的差别。毫无疑问，中国迷人的经济增长中还有另外一个故事。这个故事就是关于市场的故事。
作者：胡棋源 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
上一次由胡棋源于2010-3-15 周一, 上午9:08修改，总共修改了1次 |
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