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关注中国县乡体制改革经济观察报记者李楠

邢国鑫
[个人文集]

加入时间: 2004/02/20
文章: 7501

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标题: 关注中国县乡体制改革经济观察报记者李楠 (234 reads) 时间: 2004-5-09 周日, 上午10:32

作者：邢国鑫 在罕见奇谈发贴, 来自 http://www.hjclub.org

关注中国县乡体制改革

经济观察报记者李楠

“这次也许是我最后一次用桑塔纳送客人了。”
4月20日，记者在湖北省咸安区汀泗桥镇的采访结束时，天色已经渐晚，该镇年轻的副镇长周大勇在送记者离开的时候这样说。就在当天晚上，这个镇将召开党委会议，研究干部公务消费货币化和撤销村民小组组长等问题，并要确定最后的方案。方案确定以后，该镇的两辆公车将被拍卖，镇干部享受专车待遇的历史将终结，以后干部按标准享受交通补贴，至于买车还是打车下乡将完全成为干部自己的事。

这只是咸安区乡镇继续推进改革的一个细节，却意味深长。专车向来是中国官员身份的象征，排量的大小和官位的高低直接相关。另外一个不应该被忽略的细节是，汀泗桥镇用车制度的改革并非上级强令推行，在咸安区针对乡镇改革的框架下，各乡镇都在根据自身的实际情况出台具体措施。在谈到将要拍卖公车的时候，周大勇的语气中流露出的不是对特权的迷恋，而是走在改革潮流之前的自豪。在咸安，改革的意识已经深入到了干部的思维当中。

湖北省咸宁市咸安区是该省38个贫困县之一，在过去的5年里，成了全国知名的改革明星。谈到咸安的改革，首先要提到的就是咸安前任区委书记宋亚平，正是这位拥有独特的经历和抱负的书记，在咸安先后推出了“五保合一”、干部外出打工、乡镇政府机构改革、撤销“七站八所”等一系列动作，被视作中国基层政权冲破“黄宗羲定律”的成功尝试。2003年底，湖北省委发布了名为《关于推进乡镇综合配套改革的意见》的第17号文件，将咸安经验作为样板在全省范围内推广。

咸安的大胆改革

1999年，宋亚平在湖北省枣阳市当了10个月的常务副市长之后，调任咸安区任一把手，直到2003年底，他被调往省委政研室担任副主任。期间历时近5年，完成了到咸安之初他对省委组织部门提出的“让我踏踏实实干满一届”的愿望。

初到咸安，他便开始按自己的想法对陈腐的地方吏治进行整治。当时，咸安有各种名目的基金会130多家，非法高息揽储达3．68亿元。由于多年未被治理，1999年初曾出现挤兑风潮。上访的民众开始围堵政府大门，后来发展到围堵107国道，甚至想阻断京广线。宋亚平先从清理基金会抓起，历时几年，终于使基金会债务接近全部化解。

整治基金会并非宋亚平的目的，当时在他的脑海中已经形成了一个系统的改革思路。作为整个计划进行的基础，他于1999年11月组建了咸安区劳动和社会保障局，这一时间比湖北省建立对口机构还要早半年。2000年，咸安率先建立“五保合一”的社保体系，为在职干部、退休职工、下岗分流人员统一办理养老、失业、医疗等五项保险。

“说起来谁都拥护改革，但改革改到自己头上的时候是很痛苦的，这是人的天性。我们必须尊重这种天性，否则改革不可能成功。”宋亚平说。建立“五保合一”的目的就是为可能被改革触动利益的人提供一个基本的生活保障，不至于将这些人推向改革的对立面。事实证明，“五保合一”为整个改革提供了操作基础，保证了在改革过程中没有出现激烈的矛盾冲突。

“五保合一”的建立历时半年以后，宋亚平走出了他的第二步棋，让干部外出打工，这项措施引发的轰动最为广泛。宋亚平对记者说了他的考虑，让当地的干部接受改革思想，一般可选择的措施无非就是到发达地区挂职锻炼或者组织参观考察，但挂职锻炼时间有限，别人拿你当客人，结果就是陪着开会、陪着参观、陪着吃饭，成为“三陪干部”。而组织起来到沿海地区参观考察事实上就是一次公费旅游，效果更差。他认为，最好的办法就是让干部们走出办公室，自己到市场中谋生。这个想法提出之后，在常委会上多次讨论最终形成了一个决定。之后宋亚平又在干部中一次次地动员，用自己的经历现身说法。当时咸安区的干部本能地排斥这种做法，宋亚平将他们一个个叫到办公室谈话，做思想工作。最终，第一批187名打工干部在2001年的正月十五启程出发。咸安区对打工干部每月发放150元的生活费，外出打工的收入全部归个人。宋亚平对这些人的要求是，必须走出咸宁市，对留在咸宁不走的，一经发现便给予警告甚至开除工职的严厉处分。到2004年初，现任咸安区委书记王玲送走的已经是第五批打工干部。

送走一批之后，宋亚平接着拿留在咸安的干部开刀。他先拿出6个重要的被视为肥缺的区直局机关，公开选聘局长，然后放权让竞争上来的局长组阁，对人员进行分流。先后有2300多名区直机关的干部被推向社会。
但是机构改革进行得最彻底的还是乡镇一级。宋亚平的一个基本看法是，基层政权没有必要实行党政分开，分开的结果只能是互相扯皮，有功互相抢，有责任却互相推脱。于是他大胆尝试由党员代表和群众代表直接推举党委委员候选人，然后由党员代表差额选举党委成员和党委书记，书记产生后作为乡镇长候选人推举给人大进行等额选举，从而达到党政一肩挑的目的。乡镇内设机构全部撤销，重新组成党政综合、财政税务、经济发展和社会发展四个办公室，分摊原有工作内容。对于乡镇下设的“七站八所”，除保留财政所之外，其余全部和财政脱离关系，推向市场。一举将乡镇一级由财政供养的人员减少了近半数。

宋亚平给咸安留下了什么

咸安区有一个小有名气的镇党委书记，这个人就是向阳湖镇的郭冰生，他有名的原因是他的年龄，1975年出生的郭冰生在咸安区的乡镇党委书记中是最年轻的。

郭冰生是咸安区第二批外出打工的干部。在第一批打工干部离开家乡的时候，当时已经是原向阳湖镇的镇长（现在的向阳湖镇由原宝塔镇和原向阳湖镇合并而成）的郭冰生和大多数人一样对这个新鲜事持观望态度，但第一批打工干部在出去三个月以后纷纷传来捷报，郭冰生于是主动报名参加了第二批。在深圳漂了半个月，郭冰生终于在一家物业管理公司找到了一个职位，2002年底返回咸安的时候，他已经做到了这家公司的业务培训部主管。他说，如果不是已经结了婚，他肯定就不回来了。

打工回来之后，他又回到了向阳湖镇。2003年初，在改革后的第一次公开选举中，郭冰生当选为镇党委书记兼任镇长。打工经历让郭冰生更深地了解了市场经济，理解了企业，他说在企业工作让他明白要发展经济首先要让企业在当地赚到钱，而不能像以前那样搞竭泽而渔。

咸安的改革造就了一批有市场意识的年轻干部。由于领导干部人选的推荐扩大了范围，被提名的人基本上是在党员和群众中口碑较好、能力较强的，资历不再重要。前文提到的汀泗桥镇的副镇长周大勇出生于1974年。在高桥镇，记者了解到，该镇领导班子的平均年龄也在30岁以下。在与记者的交谈中，周大勇说出了“感谢改革”的话，他说如果不是改革，像他们这个年龄的人根本不可能有出头的机会。

选举过程中民主因素的增加，迫使乡镇干部负责的对象由原来的对上转变为了对下，这些经过真刀真枪竞争产生的干部们相对以前由上级直接任命的干部，有了强烈的职业荣誉感。“现在做的工作能够得到多数党员和群众的认可，我就觉得值了。”周大勇说。

宋亚平搞的改革使改革的精神在咸安区已经深入人心。“七站八所”撤销之后，高桥镇在分流了原农机站、农技站和水利站的部分人员后，剩下的8人合起来组建了农业技术服务中心，为农民提供有偿的技术服务，这些人员由以前的财政养活转向自己赚钱养活自己。这8个人经过讨论决定推举原农技站副站长李建军为服务中心的经理，但李建军当上经理之后，立即将人员精简为3人，其余5人在领取政府发给的生活费的同时，自谋出路。对于这种有点不近人情的做法，李建军却能做到平静地看待，“改革就是这样”，他说。他的设想是，随着服务中心业务的开展，会有一天需要更多的人，那时被迫下岗的人还可以回来工作，但现在他养不起这么多人。

改革孤岛走出重围

人们一度担心咸安的改革会形成孤岛，也担心一旦宋亚平离开咸安便人走政息。但目前看来，这种担心并没有变为现实，宋亚平虽然离任，但咸安改革“大旗不倒，力度不减”，并且其影响力正在向湖北全省蔓延。
咸安之所以能够做到继续改革，与这场改革得到了湖北省最高领导的支持直接相关。2002年，湖北省委书记俞正声注意到了咸安的改革尝试，并亲赴咸安调研，对改革给予了肯定。2003年底，湖北省委下发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》，以咸安的乡镇改革为蓝本，在全省推行，宋亚平参与了这个文件的起草和讨论。2004年3月，俞正声第二次来到咸安，明确表态赞赏咸安的改革，还要求随行的税务、国土资源、计划生育等有关系统的领导当场表态支持改革。

咸安的一位干部说，有一种看法认为，将宋亚平调到省委政研室担任副主任，就是要让他参与推广咸安的改革经验。但是，正在洪湖调研的宋亚平说，他并没有直接参与到其中，只是充当了顾问的角色。他手上刚刚收到一份麻城市方面转来的关于乡镇改革的方案，请他提意见，该方案设计几乎和咸安的做法一模一样。

难以复制的咸安政改

虽然宋亚平自认为他和江苏宿迁的改革人物仇和不同，因为他从不将自己的意志强加给别人，但无法否认的是，咸安政改带着宋亚平个人的深刻烙印。

独特的经历和内心的政治抱负造就了宋亚平。1988年，在机关工作了两年多的宋亚平辞去工职下海，在广东和海南等地做了10年多的商人。在这段时间里，他形成了对政府职能的看法，一直设想：如果有一个可以施展的舞台，自己会怎么做？1999年，他终于等来了机会，湖北省到南方公开招聘领导干部，通过考核后他得到了枣阳市常务副市长的位子。在枣阳，他制订了一套系统的改革方案，准备在枣阳实现。但是“推行改革必须要当一把手”，在出任咸安区委书记之后，他终于得以施展，需要重新做的只是将方案中的“枣阳市”改为“咸安区”三个字而已。

经过多年的商海沉浮，宋亚平积蓄了可以使他后半生衣食无忧的财富，这让他能够做到为实现政治理想而改革，可以将乌纱帽放到一边进行改革。
宋亚平自己认为，虽然有越来越多的地方在借鉴咸安的改革经验，但很少有人看到咸安改革的精髓。他认为他开创出来的“咸安精神”是一种以改革统领全局，以改革求发展的精神，其意义不在某一项具体的改革措施。湖北甚至全国其他地区学习咸安不见得要照搬咸安的经验，而应该学习这种改革的精神，开创出有自己特色的改革模式。

咸安改革难以复制，归根结底在于难以复制宋亚平这样的官员，能够为了长远的发展利益而改革。

目前，咸安改革模式在湖北省的推广已经如火如荼，从省里到县里一级级地开会贯彻。让人担忧的是，一旦改革变成了一项任务，改革将不再是目的，目的将被完成任务取而代之。

咸安的改革虽然走出了孤岛，但能否成为燎原之势成为新的期待。

作者：邢国鑫 在罕见奇谈发贴, 来自 http://www.hjclub.org

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