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 《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（六） |
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芦笛
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加入时间: 2004/02/14
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作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（六）
芦笛
六、从依法改法到违法改法
国民党人借刺宋案和大借款无理取闹，甚至企图暴乱，使得袁忍无可忍，决定使出辣手，武力压服国民党，趁机削平地方割据，统一中国。不过，他还是先作了警告。1913年5月24日《时报》报道：
“袁总统前日令人传语国民党人，谓：‘现在看透孙黄除捣乱外无本领。左又是捣乱，右又是捣乱。我受四万万人民托付之重，不能以四万万人之财产生命听人捣乱。自信政治、军事经验、外交信用不下于人。若彼等能力能代我，亦未尝不愿，但今日诚未敢多让。彼等若敢另行组织政府，我即敢举兵征伐之。国民党诚非尽是莠人，然其莠者吾力未尝不能平之。’ 语时有梁士诒、段芝贵、曾彝进三人在座。梁嘱曾以个人资格往告国民党人。袁谓：‘即说是袁慰亭说的，我当负责任。’”（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，363页）
接着他作了一系列平叛部署。6月间，他使用《临时约法》授予他的权力，下令罢免国民党人担任的江西、广东和安徽都督，预拟这三位都督要称兵造反，那他就名正言顺地出兵剿灭。不料国民党色厉内荏。袁隐忍姑息时，他们咄咄逼人，不但在报上痛骂“袁贼”，而且煽动军队造反，国民党人季雨霖、詹大悲等人还在湖北发动了武装暴乱（ibid，454-456页，467-469页）。等到逼得老袁来真格的了，他们又给吓倒了。李烈钧、胡汉民、柏文蔚都乖乖通电接受命令，通电解职。就连国民党议员们在老袁放出狠话后也忙着表态，说他们并不反对大借款，为的是维护约法，他们也知道非借不可。若政府把借款合同提交给议院，哪怕一字不改，他们也要一力维持通过，云云（ibid，379页）。
然而国民党前倨后恭，反而让北洋派看透了他们吃硬不吃软。在柏文蔚给段祺瑞请求免派陕西筹边史的电报下面，有人批道：“有悚于粤事而已，即此可见政府之行动，非有政府相当之威严不可。”（ibid，461页）国军源源南下。国民党人见势不妙，孤注一掷，悍然发动武装暴乱。7月间，江西、江苏、上海、安徽、广东、湖南、重庆相继宣布“独立”。
整个事件都有日本人介入，目的是把中国肢解为南北朝。7月22日，省议会联合会通电宣布选举岑春煊为“讨袁军大元帅”。7月28日熊希龄通电揭破幕后的日本密谋：
“报载四省独立，有在宁设立政府，推举岑西林为总统之谣。前南北议和时，犬养毅等于前年冬来华，运动南北分立，渠与希龄本属旧交，屡至沪寓密告希龄，谓袁如得志，中国可危，不如劝孙、黄公推岑为总统与袁对抗，并要求希龄介绍往见。希龄与张謇、汤寿潜、庄思缄、赵凤昌诸君与犬养毅接谈数次，竭力反对。幸黄兴当时力主和议，岑亦病辞不见，犬乃回国。去年春间再到上海，乃不与希龄接洽矣。此日本民党利用我南北分立之实在情形也。”（《北洋军阀史话》，第50章）
国民党自杀式军事冒险，两个月内就被国军次第荡平。孙黄等“民国伟人”使出脚底揩油的惯技来，再次在日本人帮助下逃亡海外。倒是那愤青何海鸣还在黄兴逃走后，锐身自任“讨袁军总司令”，坚持在南京抵抗了好几天（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，585页），使南京人民蒙受了更大战祸。
在整个丑剧之间，多名国民党议员卷入了叛国阴谋。参议院议长张继不但用李烈钧寄来的巨款收买议员，还号召“全体议员迁出北京，择地开议，以纠元凶，而正国法”（ibid，494-495页，819-830页）。更令人发指的是，议员徐秀钧曾给李烈钧献计：“近来内讧迭起，作速进行，机不可失。黄联宁、皖，孙联桂、粤、宁为根据，速立政府。外人一出调停，南北分据，指日可定。”何海鸣甚至向国民党党魁献计：“假托贼政府军队，肇衅英、俄，使外人从而干涉之”，等等（ibid，819-830页）。
这些话写在李烈钧等人与国会议员徐秀钧等人的来往密电中，被警备司令部查获。二次革命早在九月底就彻底失败了，但袁世凯迟至11月4 日才公布罪证并解散国民党。史家历来认为这是老袁的诡计：如果他在总统选举前解散国民党，并剥夺国民党议员的资格，国会就要垮台，也就没人选他作正式大总统了。因此他暂时留下他们选他作总统，等当上正式总统再秋后算账。
此论确有道理，徐秀钧早在8月中旬就被逮捕，并被解往九江枪决。8月27日，国民党参议员朱念祖等五人以及众议员常恒芳等三人被捕，过后才被释放（《北洋军阀史话》，第53章）。因此，袁在公布罪证的文告中说密电于“月前查获”显系谎言。
但我认为，袁当然想留下国会选他作总统，不过事情恐怕没有那么简单。他大概开头也不想解散国民党并剥夺国民党议员资格，借此搞垮国会。这行动是他在依法改法的企图破产后才采取的。如果他能使用正当手段达此目的，后来也未必会使出非法手段来。
上文已反复说过，《临时约法》规划的国家根本就不能运作，乃是个无限扯皮机器。它的主要弊病就是非驴非马，既非内阁制，又非总统制。国会没有组阁权，却有否决总统提名权。内阁既像美国内阁，由总统提名并任命，又像英国内阁，对国会负责，最后是谁也没有行政权。如果国会与总统闹僵，就会连个内阁都没有。
据唐德刚说，他的朋友问他：中国人要学民主宪政，为何不去学搞得最成功的英美宪政，却要去学法国，难道他们不知道法国人把宪政搞得一塌糊涂？老唐作了解释，却无一语说在点子上（唐德刚：《民国前十年》）。
其实这原因很简单：中国人缺乏缺乏学习能力，甚至连灵活模仿的本事都没有，只知机械照搬。之所以要学法国制，乃是因为英国有个君王，“君主”和“民主”在“民国伟人”们眼中水火不相容，当然不能学；而学美国则总统权力太大，又不甘心让老袁“独裁”，因此只好去学法国。他们连印度人的本事都没有。人家照搬英国制度就非常成功，并不需要国王，选个空头总统出来，建立英式议会政府就完了。
另一个原因是“民国伟人”们不知道民主政治是如何运作的。在他们看来，“专制”和“民主”水火不相容，前者是“一人当家”，后者则是“集体当家”。这其实是中文的肤浅暗示造成的。他们不知道，行政比不得立法、司法，就是需要独断专行，否则施政毫无效率。无论是老美的总统还是英国首相的权力都非常之大，关键是要用宪法去界定施政空间，并不是只有弄到政府毫无施政能力，才算“真共和”。
更重要的原因是，议员们如老袁指责的，“只知有党，不知有国”，以刁难政府为财路。丁中江在《北洋军阀史话》中披露了议员靠“卖票”暴富的丑恶历史（第53章），但他忽略了两点：第一，政府和国民党都在收买议员（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，385-394页，819-830页）。第二，《约法》赋予议会无限杯葛权，人为制造了“卖方市场”。如果削减了他们杯葛政府的权力，那无论是政府还是反对党，有谁还愿贿买之？
明白了这一点，则不难理解1913年9月27日通过的《议院法》为何会对“两院议事之关系”作出那荒谬绝伦的规定。
上节已介绍过，1913年3月间，国会选出，根据《临时约法》规定，接管了临时参议院的职权。1912年制定的《国会组织法》规定：“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权，为民国议院之职权。”因此，国会虽然实行两院制，但参众两院的职权完全相同。更绝的是，1913年8月通过的《议院法》规定，凡是政府的提案，只要有一院不同意就能否决。而由议院自己提出的提案，只有两院意见完全一致时才能通过，否则就要由两院组成的所谓“协议委员会”作最后决定。
换言之，参众两院如同串联电路，任何提案想获得通过，必须两院完全同意。如果提案来自于总统，则过去老袁只需突破一个障碍，现在却要通过两个虎口，每道关口都可能被否决。即使两院原则上同意，法案照样会难产。例如众院通过总统某提案并传给参院，参院原则上同意，但作了修正后发回给众院，众院若不同意修正意见，就得组成“协议委员会”表决。以我小人之心度之，这是让两院都享有同等刁难权，有财大家发。
老袁过去就受够了罪，现在再套上两副枷锁，他怎么还能忍耐？就算两院愿作橡皮图章，每院都得经过三读程序，加起来一共是六读，再加上公文旅行，其耗时误事可想而知。在这种限制下，政府怎么还有可能迅速采取重大外交内政决策，不至贻误时机？
因此，10月16日，老袁在做了正式大总统六天后，就根据《临时约法》的授权，向众议院提案，要求增修约法，并作了必要性论证。
他要求修改的是三条。《临时约法》规定，“制定官制、官规”、“任命国务员及大使公使”以及“宣战、媾和及与外国缔结条约”，都是总统职权，但都需要临时参议院同意（也就是后来的两院一致同意），老袁要求去掉国会约束，让他全权决定，每条都给出了理由。
关于总统全权制定官制官规，他说，大多数国家都这么做。中国幅员辽阔，政务复杂，交通不便，如果需要国会批准，势必妨碍行政灵活；更何况革命后各省自行制定官制官规，是否行得通还需要实践验证。因此应由总统因时因地制宜。如果怕政府滥设官职，议会可以用预算把关。
我觉得，这条修正案涉及到的事不是太大。其流弊无非是总统滥设官职。但他已经说了，国会用预算来把关就是了。
关于总统全权任命国务员及大使公使，他说，大多数国家都如此，只有美国宪法规定须经参议院同意，但那是一纸空文，从无不同意的。这规定的弊病是：第一，国会既有权弹劾，就不必事前同意，若每个阁员都要一一同意，反倒减轻了国务总理的责任。第二，才俊之士自尊心都强，怕被否决丢脸，这就使得有才能的人不出来为国效力。内阁更屡次更迭，使国家几乎陷入无政府状态。而且国务员的进退也被一党势力把持了。任命大使须经国会同意的弊病也如此。此外，任命大使有时还需要派往国同意。如果须经议院批准，梗阻就更多了。
这条修正案我认为是应该的。政府要能运转，就必须去除毫无道理的刹车，何况国会的否决权给了那些市侩议员卖官机会。
关于总统全权负责宣战、媾和及与外国缔结条约的理由是，外交贵秘密，贵神速，若须国会议决，则这两条都做不到，“事机一失，悔不可追”。若两院意见不一致，外交就更难办了。
这条修正案关系重大，用现代眼光来看，袁的要求太过份。然而愚以为，不能脱离当时的具体国情看此案。西方之所以要用国会限制总统在这些大政上的决策权，主要是怕总统穷兵黩武，如老毛老邓那样，发动与国家利益无关的战争，或是卖国。但当时中国并无能力发动外战，外战只可能是自卫战争，对宣战的限制其实没什么意义。
至于怕袁卖国，则我看国会加以约束反而更糟，盖议员都是只会唱爱国高调、丝毫没有责任感的烂仔。他们的约束反而会使国家吃亏更大。老袁在其论证中引用的中俄草约流产就是明证。
前文已介绍过，沙俄趁我国内乱，加紧了对外蒙的侵略，炮制了外蒙“独立”丑剧。为了解决这严重危机，老袁派出陆徵祥，和俄国多次谈判，草签了条约，于1913年7月提交国会，要求同意，其条文是：
（一）俄国承认蒙古为中国领土完全之一部分。兹特承诺于此领土关系之继续，不谋间断。又此领土关系上出生之中国历来所有之种种权利，俄国并承诺尊崇。
（二）中国承诺不更动外蒙古历来所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境内有防御及维持治安之责，故许其有组织军备及警察之专权，并许其有拒绝非蒙古籍在其境内殖民之权。
（三）俄国一方面承诺除领署卫队外，不派兵至外蒙古，并承诺不将外蒙古之土地举办殖民，又除条约所许之领署外，不设置他项官员，代表俄国。
（四）中国愿用平和办法施用其权于外蒙古，兹申明听由俄国调处。照上列各条之本旨，定立中国对待外蒙古办法之大纲。
（五）中国政府因重视俄国政府之调处，故允在蒙古地方将下开之商务利益给与俄人（即俄蒙附约商务专条）。
（六）以后俄国如与外蒙古官吏协定关于改动该处制度之国际条件，必须经中俄两国直接商议，并经中国政府之许可方得有效。
第一条至关重要，俄国承认了蒙古永远是（“不谋间断”）中国不可分割的（完全之）领土。此外，俄国还答应除了领事馆卫队外不派兵，除领事馆外不派其他官员；中国保留了武力平叛的权利，只是表示了和平意愿并接受俄国调处。唯一的让步只是让外蒙自治，并同意将蒙古经济对俄开放。
当时中国因内乱虚弱入骨，此乃中国能争到的最好条件。若俄国派兵强占外蒙，中国也只能干瞪眼。后来苏俄这么干了，至今也没见哪个民族英雄敢去收复失地。
可这条约却被国会不负责任的烂仔们否决了。直到老袁搞垮了国会，获得解放，才于11月4日命新外长孙宝琦和俄国签订正式条约。可惜这次就没上次优惠了：
（一）俄国承认中国在外蒙古之宗主权。
（二）中国承认外蒙古之自治权。
（三）中国承认外蒙古人享有自行办理自治外蒙古之内政，并整理本境内一切工商事宜之专权，中国允许不干涉以上各节，是以不将兵队派驻外蒙古，及安置文武官员，且不办殖民之举，惟中国可任命大员偕同应用属员暨护卫队驻扎库伦，此外中国亦可酌派专员，驻扎外蒙古地方，保护中国人民利益。俄国一方面担任各领事署护卫队外，不于外蒙古驻扎兵队，不干涉此境内之各项内政，不在该境有殖民之举动。
（四）中国声明承认俄国调处。
（五）凡关于俄国及中国在外蒙古之利益，暨各该处因现势发生之各问题，均另行商订之。”（草约和条约均引自《北洋军阀史话》，第44章）
第一条从原来俄国承认外蒙为中国领土，跌为承认中国是外蒙的宗主国，外蒙从领土降为殖民地。第三条答应了原来没有的“中国不得向外蒙派兵，不得殖民”。而原来第六条“外蒙官吏无权与俄国签订涉及改动本地制度的国际条约”却没有了。如果老袁当初不受烂仔国会的束缚，中国又何必吃这个亏？而若不是老袁搞垮了国会，那就连这缩水的条约都无法签订，外蒙恐怕早在那阵子就让老毛子霸占了。
老袁要求增补的是两条：
“大总统为保持公安，防御灾患，于国会闭会时，得制定与法律同效力之教令。前项教令，至次期国会开会十日内，须提出两院，求其承认。”
“大总统遇有紧急需用，得以教令为临时财政处分。前项处分，至次期国会开会十日内，须提出两院，求其承诺。”
这两条老袁都作了必要性论证，但我觉得不必转述。他已经说了，那是在国会休会期间的应急措施，事后还会谋求国会背书。如果国会觉得无必要，否决就是了，即使造成危害也就只是在国会休会期间，no big deal（以上介绍的增修案内容据《大总统咨众议院提出增修约法案文》，《近代中国宪政历程：史料荟萃》，465-468页）。
可惜国会以宪法即将通过为借口，否决了老袁这一提案。老袁无奈又提出，《临时约法》规定，临时大总统有权提议增修约法；而且，美国和法国制宪时，总统都提过动议。据此，他有权对宪法起草提出建议，并派了八名委员代表他列席宪法会议，但宪法起草委员会根据国会立法，拒绝让八人列席。
老袁怒不可遏，于10月25日通电各省军民长官，指责宪法草案“谬点甚多”，强调自己作为总统有建议权，并要地方长官表示意见。10月31日，国会宪法起草委员会拟定的《中华民国宪法草案》（即《天坛宪草》）通过三读。11月4日，袁通电指责起草委员们“于开二读三读会时，不惟不与修正改良，反较初次草案，变本加厉。” （以上两段据《中华民国大事记》，297-300页；吴宗慈：《中华民国宪法史前编》）。
那么，《天坛宪草》到底有什么“变本加厉”之处，以致老袁怒不可遏？他最关心的还是那个老问题：任命国务员是否须经国会同意；若非经国会同意不可，那出现僵局时，总统能否解散国会。
但《天坛宪草》非但没有纠正《临时约法》的弊病，反而削减了总统权力，增加了国会权力。它保留了众议院弹劾总统、副总统、国务员（阁员）的权力，增加了众议院对国务员投不信任票的权力，给了参议院审判弹劾案的权力，却撤销了《临时约法》规定的“国务员受参议院弹劾后，临时大总统应免其职，但得交参议院覆议一次”，还增加“判决国务员违法时，应黜其职，并夺其公权，如有余罪时，付法院审判之”。 它保留了任命国务总理须经众议院同意；增加了国会有权取消总统宣布的戒严；保留了宣战、媾和与签订关系立法事项之条约须经国会同意；增加了“国会之议定，以两院之一致成之”，那就是说，只要有一院否决，则总统就不可能宣战、媾和以及签订关系到立法事项的条约。
宪草虽然给了总统解散众议院的权力，但须经参议院三分之二以上出席成员同意，而且在一次会期中不能解散两次。虽然总长任命不再需要国会批准，但众议院只要对国务员通过不信任案，则总统若不能解散众议院，就必须免去该国务员之职。
最结棍的是，《临时约法》规定临时大总统有权制定官制官规，但须提交参议院议决；有权否决参议院决议，但必须交院复议，若到会参议员三分二以上仍执前议时，总统就必须执行。宪草却取消了这两项职权。《临时约法》规定的临时大总统的提案权也被取消了。于是总统非但不能否决国会的议案，就连向国会提案的权力都没有，唯一功能就是作橡皮图章。就连国会休会期间，他都没有解放希望。起草委员们早就预见到这点了，特地设置了国会委员会在休会期间代理职权。只有在国家在国会休会期间进入紧急状态时，总统才能发布与法律有同等效力的命令，但那仍然要经国会委员会批准，而且在国会复会后须请求追认，国会否决后即无效。
总统的权力受到极大削弱，但内阁的权力与稳定性却无丝毫增加。虽然宪草规定国务院对众议院负责，但两院都有权向国务员提出质问书，或召国务员到院回答。阁员还得日夜生活在众议院不信任案的威胁下。当年连陆徵祥谈吐“猥琐支离”都会成为参议院否决六总长提名的理由，未来阁员们的日子之难过可想而知（以上据《中华民国宪法草案》，ibid，442-449页）。
因此，这宪草设计的乃是一个立法权空前膨胀、压垮了行政的超级国会，它唯一能起的作用，就是制造出个瘫痪政府来。
之所以如此，乃是因为宪法起草完全为国会垄断。由立法机关来划分权力，当然要把立法权定得越大越好。美国立国之初也走过类似弯路，最初州宪法就是由州议会制定的，结果导致立法一权独大。美国制宪会议便吸取了这教训， 制宪代表来自各州，由国会议员、州议员、州长、法官、律师、军人等组成，代表了多方面利益集团，其唯一共同点是他们都是富裕的白人男性（Max Farrand: The Fathers of the Constitution; a chronicle of the establishment of the Union，网络版，第十版，2002年1月；严泉：《政治行动者、政治策略与民初制宪的失败》，网络版）。
因此，老袁提出的由总统、地方行政长官、学者参与宪法制定，完全是正确的，不能指为行政干扰立法。盖宪法的制定是“三家分晋”，理应由行政、立法、司法三家协商权力分配，岂能由国会一手包办，不容他人置喙？
至此，老袁都在合法渠道上运作。但10月31日宪草三读通过。眼看木将成舟，他再不行动就太晚了。11月4日，他发布解散国民党的命令，出示其叛国罪证，并剥夺了全部国民党议员资格，派军警追缴其证书、徽章，被追缴者共438人。两院再也无法按法定人数开会，就此垮台（《中华民国大事记》，299页）。
此后老袁更一不做二不休，干脆解散了国会。另外召集“约法会议”，制定了《中华民国约法》，终于获得了他在增修约法案中要求的那些权力。虽然这部约法被国民党人谴责为“袁记约法”，但袁的顾问、美国著名法学家、约翰霍普金斯大学校长古德诺却赞赏不止，认为它是一部符合中国国情的好法（唐德刚：《民国前十年》，网络版）。
袁记约法是好法还是恶法，我这个外行无从置喙。可以说的就是，它是老袁使用流氓手段制造出来的：如果老袁不非法剥夺所有国民党议员的资格，则国会就不会因不足法定人数而无法开会。而如果国会不垮台，已经通过三读的《宪草》就不会流产，袁记约法也就没有可能诞生。
《议院法》规定：“议员于开会后发现不合资格之疑义时，各院议员得陈请本院审查，由院议决，选举十三人组织特别委员会审查之。”合格不合格，是议院说了算，哪能由总统宣布，命令军警去追缴人家的证书徽章？而且，《临时约法》规定：“参议院参议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任。”在解散国民党的命令中，老袁竟然把国民党议员们的院内言论甚至给政府的质问书，当成了他们参与叛乱的罪证（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，819-830页）。这完全是赤裸裸地践踏《临时约法》，属于武力违宪的叛国行为。
最流氓的还是，事发后，众议院质问国务院为何要追缴议员证书徽章，国务院居然回文道：贵院不足《国会组织法》规定的法定人数，议长已经宣布停发议事日程。既然如此，诸位何能提出质问书？（《北洋军阀史话》，第57章）天下竟然有这种不要脸的答复，连我这曾经沧海难为水者也不免咄咄称奇。
勿过，这些用不着我来批判，老袁已经给全民群策群力地咒骂了都快一世纪了。我所不解者乃是，老袁一开头还是想按规矩来实现他的目的的。那目的当然出自权力欲，但也不能否认它符合当时的国家利益。而且，他还表示过妥协意愿。如果烂仔议员们通情达理些，让他能通过正当手段达到合理要求，他还会使出流氓手段来么？他耍流氓当然不能原谅，民主实验由此破产，但罪人果然只是他一人么？
（未完待续）
作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
上一次由芦笛于2008-7-23 周三, 上午7:34修改，总共修改了2次 |
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