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独立检察官的地位和权力

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标题: 独立检察官的地位和权力 (610 reads) 时间: 2001-12-03 周一, 下午7:27

作者：Anonymous 在罕见奇谈发贴, 来自 http://www.hjclub.org

独立检察官的地位和权力

丁林

前天，美国各大电视台评论员，都在宣称这是美国历史上重要的一天。这是

个什么日子呢？原来是独立检察官斯塔尔，在国会众议院的弹劾总统调查中，作

为证人作证的一天。可以说，在美国总统克林顿的总统生涯中，最让他头痛的莫

过于那个叫斯塔尔的独立检察官了。在今年整一年闹得满世界纷纷扬扬的克林顿

丑闻案中，最难作出个定位判断的，也就是这位独立检察官了。这究竟是个什么

样的角色，又何以就能如此厉害呢？

美国人在给一个联邦官员定位的时候，第一条是先确定这个职位属于政府的

哪个分支，因为美国政府结构的第一原则是分权的原则。任何官员，本事再大，

兼职再多，手伸得再长也只能在本分支之内折腾，这样做的目的，正是为了使得

三大分支互相制约和平衡。所以，从原则上讲，不同分支的官员是比不出大小的。

而在同一个分支内，比如以白宫为代表的行政分支内，等级分明，官职大小就一

目了然。可是，现在的独立检察官却稍稍有点儿特别。

检察官在权力链条上隶属于行政分支的司法部，是司法部长手下的人马，负

责对刑事犯罪的调查起诉。检察官执行公务，一是必须从司法部长那儿接受指令，

二是必须遵从法律对调查起诉的规定和约束。这些都不难。难的是，如果检察官

碰上比自己“大”的官，甚至是自己顶头上司的人，比如说司法部长或者总统本

人，违法乱纪，那检察官还管不管？不管，那就没人管了，因为刑事调查是行政

分支的职能，另外两个分支不准伸手干预。这样，岂不是有一帮人可以逍遥于法

律之上了吗？美国人认为这是万万不能接受的。

那么，管。可怎么管？司法部长不给你下令，你无权自作主张去调查。而司

法部长那个官是总统任命的。要是总统和司法部长不愿让你管，你又从何管起？

更何况，调查所需要的机构、人力、物力，都属于行政分支。事实上也是，不论

是包青天还是七品芝麻清官，都要有个过得去的好皇上，如果查的就是皇上，包

青天明镜高悬是解决不了问题的。

这个制度上的隐患在尼克松总统时代由于水门案的调查而终于爆发。当水门

一案作为闯窃案发生的时候，司法部长下令一个叫考克斯的检察官负责调查。当

考克斯调查触及白宫的违法掩盖活动的时候，特别是得知总统尼克松有一批工作

录音带的时候，这位检察官居然“拿着鸡毛当令箭”，要求法庭发出传票，令总

统交出录音带。尼克松的总统生涯中，最深痛恶绝的就是这个固执的检察官考克

斯了，怎么暗示或明令都不能阻止他把矛头指向他的上司的上司。尼克松总统只

得频频使用“行政特权”来左右抵挡，那种窘迫，和前一阵的克林顿是很象的。

可是上司到底是上司，要论大小，在行政分支之内，总统不是毫无疑问第一

大吗？尼克松要求手下的司法部长换人，把考克斯换下去。可是司法部长不肯下

这个换人命令。尼克松就叫司法部的副部长来换人，副部长也不愿干。总统给检

察官考克斯逼急了，一怒之下，在一个周末的晚上，宣布解除司法部的部长、副

部长和检察官考克斯的职务，让他们统统回家吃老米饭去。这就叫权力。这一事

件，史称“星期六大屠杀”。

“星期六大屠杀”暴露了政府的行政分支权力链条的一个悖论，检察官不是

民选的，是他们的上司任命的，他们怎么能够对他们的上司，或上司的上司的犯

罪进行刑事调查呢？美国人民对于最高层最不放心，因为他们知道权越大越危险，

可偏偏这最危险的最难查。如果放任不管，那么，“上梁不正下梁歪”，这个道

理他们也懂。

水门事件导致尼克松在1974年辞职下台以后，美国人民并没有忘记这一事件

所暴露的问题。要弥补这个漏洞，必须解决检察官的权力和地位问题。1978年，

在当时占多数的民主党的推动下，国会通过了独立检察官法案。

解决这一悖论的难度在于分权的权力结构不容打乱，现在要解决的是，怎样

使检察官可以调查行政分支高层的犯罪活动。为了达到这一目的，乍一想，可以

让专门的检察官隶属于立法分支国会，或者隶属于司法分支法院，可是这样一来

就违背了分权的原则，把三大分支的权力的划分打乱，即使打乱一点点，都有可

能后患无穷，真正乱套，他们不敢冒这个险。

新的独立检察官法案把这个官职仍然定位于行政分支司法部系统的检察职务，

但是他和一般的检察官有所不同。他是在国会要求下，由司法部长下令，在联邦

法庭的监督之下，由一个三人以上委员会任命的。独立检察官的调查范围和对象，

必须接受司法部长的指令，解除他的职务也必须由司法部长下令，但是必须由国

会同意。除此之外，司法部长不能干涉独立检察官的调查。独立检察官的人选，

必须从原有司法部的检察官之外的民间法律专家中挑选。也就是说，独立检察官

一旦走马上任，就可以不必再顾虑行政系统的上司，或上司的上司。

斯塔尔就是这样上任的。斯塔尔原来是在国会要求调查克林顿年轻时的白水

房地产投资案的时候，由司法部长雷诺下令任命的。以后，当“旅行门”、“档

案门”相继暴露时，由司法部长下令扩大调查范围。曾经一度，他感到查不出什

么大名堂，想歇手收摊，辞职当他的教授。可是美国人民不同意，舆论大哗，不

让他半路撂挑子。这样，他就一路从“白水门”查到“陆文斯基门”。四年时间，

花了四千万。

他的作业方式和一般的刑事调查无异，动用联邦调查局的探员，还可以雇佣

民间侦探。最厉害的是，他主持大陪审团听证，有权把全美国几乎任何人都传来

提问，查证事实。谁不配合就是藐视大陪审团，谁撒谎就犯下了伪证罪。他就动

用手中这些权力，一路追杀，把白宫惹得鸡飞狗跳，把总统弄得寝食不安。他呢？

经费没有限制，时间没有限制。

斯塔尔之所以如此厉害，因为他虽然理论上隶属行政分支，但在他背后有立

法和司法两大分支在撑腰。一般检察官在大陪审团秘密听证以后，如果大陪审团

同意起诉，检察官就走上法庭，在法庭上和被告再来一番较量。如果大陪审团决

定不起诉，这些听证材料就“永世”保密了。而斯塔尔查的是总统，他要把调查

结果带到国会，促使国会启动弹劾程序。克林顿在白宫接受大陪审团盘问的时候，

白宫动用军方高级保密技术反窃听，以防外人得知羞辱总统。可是几天以后，斯

塔尔就把资料交到国会。国会没有秘密作业的限制，这就是克林顿遭到全世界的

羞辱而无可奈何的原因。

按照1978年独立检察官法案，司法部长仍然握有对独立检察官的免职权，而

司法部长仍然是总统任命的，那么，克林顿是不是还可以象当年尼克松一样，来

一场“大屠杀”呢？现在，没有国会的同意，总统不能这样做了。反过来说，即

使今天克林顿做得到，他也不会这样做。当年，就是“星期六大屠杀”图一时痛

快，使尼克松的民意支持率从过半数直落到20％，从而使国会的两党必然性地一

边倒，使尼克松总统的下台再也不可避免。克林顿再失策，也不会重蹈这个覆辙。

所以，四年里，我们就看到全世界最有势力的总统和几年前还默默无闻的小人物

斯塔尔，你来我往的斗法。一个最重量级，一个最轻量级，打了四年，重的却打

不过轻的。其中奥妙就在这里。

斯塔尔对克林顿的调查是1978年独立检察官法案的第一次真刀真枪的操练，

这次操练暴露出很多问题。比如说，这个法案使联邦司法部长处于总统内阁中十

分尴尬的地位，象肯尼迪总统和他的弟弟罗伯特肯尼迪那样的总统和司法部长合

作无间的局面消失了，而这种合作在六十年代已被证明是十分重要的。其次，是

独立检察官在分权结构中的地位仍然有模糊的可能。有一个细节，1978年的法案

在英语中其实应该译作独立顾问法案，它的意思是说，要建立的是一个中立的顾

问的职位来领导调查。所以，斯塔尔的官方职位是联邦独立顾问，可是连美国人

也常常漠视这种差别，动不动就把他叫成独立检察官。

然而，实际上，这一差别十分重要。前天，斯塔尔在国会众议院作证整整12

小时，他在国会表达了自己倾向弹劾的主张。结果，他的“道德顾问”，专门指

导他什么可做，什么不可做的老资格的法律专家，25年前国会参议院处理水门事

件时的首席顾问，山姆·戴西，愤然辞职。他还发表公开信警告斯塔尔，“你越

线了”！戴西指出，你归根结底是行政分支的官员，法律让你做的是“独立顾问

”，是中立地向国会提供调查结果。宪法只给予立法分支的国会以弹劾的权力，

你的定位是没有权力去主张弹劾的。你越过了划分行政分支和立法分支的那根线。

而一过底线，你就违背了美利坚合众国的宪法。因此，对于斯塔尔的确切定位，

美国人也还在通过实践暴露出来的问题，一分一毫地在卡定就位。

归根结底，总统是人，独立检察官也是人。人都是有弱点的。因此，人们往

往会怀疑他们的个人政治倾向在重大历史事件中起了什么样的作用。而事实上，

一个成功制度的特点，就是能够最大限度地制约人的弱点。就象在尼克松事件中，

当尼克松在“星期六大屠杀”中“砍去”了他讨厌的检察官考克斯，换上一个和

他关系较好的检察官后，调查依然照常进行，结局并没有被改变。因为，除了

1978年独立检察官法案这帖良药，这个制度还有一整套“配套措施”。例如，新

闻监督，政治公开，等等。假如，独立检察官要对总统徇私情，新闻界不会放过

他；假如斯塔尔要超越职权“恶意追杀”，国会听证会是现场直播的，电视机前

的美国民众不会坐视不管，一大堆法律专家更不会听之任之。

斯塔尔的历史性的调查，大概要走向尾声了。接下来，美国人一定会来补一

补1978年独立检察官法案，不，独立顾问法案的漏洞，对独立顾问的地位和权力

作出更合逻辑的定义，对他的权力作出合理的限制。下一次再发生什么“门”的

时候，美国人就不会再象这次这样手脚生疏了。

作者：Anonymous 在罕见奇谈发贴, 来自 http://www.hjclub.org

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