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 总统制与内阁制 |
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芦笛
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加入时间: 2004/02/14
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作者：芦笛 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
总统制与内阁制
芦笛
最近台湾大选，网上议论蜂起。大家都是政治学票友，难免露怯。例如消极先生在答我的帖子中就有些问题。记得他说美国立国时鉴于英法民主革命的惨痛教训，国父们对是否采用民主制度十分犹豫，云云。这其实完全错了。北美独立战争打响时（１７７５年），法国还在封建君主统治下，而费城制宪会议召开于１７８７年，两年后法国大革命才爆发。此前一世纪的１６６８年，英国不流血的光荣革命爆发，从此结束了君王专制统治，开始了君主立宪制，为世人树立了以和平改革实行民主的光辉榜样。因此，消极先生这些说法似乎都不能成立。
类似地，思云说西方的民主制度是自发的（其实他大概是想说“原发的”），而东方民主是继发的。这似乎也不符合历史。诚然，古希腊确实是原始民主制度，但自古罗马后期，因为原始民主制导致无穷尽的分裂与内战，自凯撒起，罗马帝国遂逐渐发展为君主制，独裁者（狄克推多）就是罗马人发明出来的用语。中世纪一来，整个西方世界都沦入专制制度，似乎只有瑞士的某些城邦共和国是例外，但那在世界史上毫无影响，根本也就没有多少人知道。思云没看到延时极长、影响极大的中世纪，把西方民主制度看成是古希腊、古罗马民主制度的自然延伸，似不符合现代民主制度的发生发展史。
这些虽与台湾大选无直接关系，但似乎暴露了网民政治学常识的缺乏。老芦想尽一知半解，谈谈网民议论中涉及到的一些问题。本文先介绍一下总统制和内阁制。
世上最古老的民主国家是英国，而立国伊始就有意采用当时能设计出来的最先进、最彻底、最完备的民主制度的国家也是英国人建立起来的美国。这ＴＭＤ英国人就是与众不同。根据思云的理论，大概他们统统属雁吧（第１３生肖）。可惜英国人不是什么血统纯正的高等民族，而是原住民、古罗马人、北欧海盗、法国征服者混血混出来的杂种。人家从来都承认这点，从没像自信心不足的德意志民族那样，硬要把自己说成是外星来的血统纯粹的北欧海盗（Vikings）的后裔。
因此，世上如今采用的民主政体，也就基本只有两种，即分别为英国人和美国人发明的内阁制与总统制。前者是聪明的英国人想出来的巧妙剥夺君王权力的把戏，所谓“虚君共和”是也。而总统制则是因为北美英国殖民地人民起事后骑虎难下，不能不独立（其实一开头他们也不想独立，完全是英国国王乔治爷效法我党使用武力威吓造成的），独立后没有国王，只得弄个总统出来作国家元首。
但这总统和英国国王不同。第一，他不是世袭而是选举出来的，任期有限。原来宪法并未规定任期，但第一届总统华盛顿作了两任后便告老归田，从此形成了个不成文法，继任总统都只敢干两任，不料二战时罗斯福总统打破了这个规矩，在两任满后竟然又竞选并当选连任，一直干了四任，最后死在任上。他死后大家觉得不妥，才修改了宪法，限制总统最多只能任两任。记得里根当国时，有人又出来策划修宪，想让他干三任，但终于不了了之。
第二，总统不但是国家元首，还是行政元首，享有极大权力，比英国国王可是威风多了。老美国父在设计国家体制时，采用孟德斯鸠的“三权分立”主张，把行政、立法、司法彻底分开，而总统就是行政班子的头。他大权独揽，直接对选民负责，自己组阁，阁员们由他任免，不由选举产生，也只对他负责而不对国会负责。除非受到国会弹劾，一旦当选人民就无法撤换之。因此，他乃是全国最有权力最威风的人，如今的美国总统则是全世界最有权力最威风的同志。这种设计，保证了行政的高效率。
第三，总统和国会分别由人民选出，他和国会的关系，也就是个互相制约互相扯皮的关系。国会负责立法，交给总统执行，但国会无法像英国议会那样，直接监督总统施政。换言之，总统及其内阁的施政无法直接暴露在睽睽众目之下。这应该说是该设计的一大弊病。美国国父中最伟大的脑袋杰弗逊在自己当了总统后就意识到了这问题，他的解决办法是定期召开记者招待会，让百姓知道总统在干什么。这作法从此变成了美国政治程序中的一部份，并推广到全世界去。后来罗斯福总统又发明了“炉边谈话”，利用无线电广播向人民介绍解释他的政策，由此形成了总统通过现代传媒发表谈话的传统。但这些办法非常有限，政府施政的透明度比起内阁制来要低多了。
第四，因为总统选举和国会选举分开，因此总统并不一定能控制国会。根据原设计，两者是平级的，互不搭界（沪语），阁员不得兼任议员，除非是总统涉嫌犯法，国会不能通过投不信任票罢免总统，也不能撤换总统内阁成员。反过来，总统也不能解散国会。
这就为总统和国会之间无穷无尽的扯皮提供了潜在余地。能控制国会的多数党，不一定能推出个多数选民接受的总统来，而当选总统所在的政党，完全可能是国会中的少数党。如果控制了国会的反对党成心和总统过不去，便可以制订与总统政策相冲突的立法，交给总统执行，总统虽然有权否决，但该否决又可为国会以三分之二以上的票决推翻。此时总统既无法解散国会，国会也无法罢免总统，陷入僵局。这可以说是该体制的一个内在缺陷。
解决这个问题的办法，是总统必须花大量时间和精力，通过所谓“法外方式”，在幕后通过种种关系运作，通过党组织对各方加以联络，拍肩膀，拉关系，允诺共同分肥，等等。美国政界有的是这种政治掮客（＝媒婆？）。这种政治势力称为“无形政府”（invisible government）。离开这些职业政客，总统制几乎无法运作。
因此，总统制的优点，是它赋予总统以全部行政权力，保证了行政高效率，具有独裁君主雷厉风行的那一面。但唯其如此，它也具有导致独裁的潜在危险。这就是如今世上所有非共独裁国家都实行总统制的根本原因。另一问题是它可能容忍白痴总统长达四年，其间无任何办法撤换之。第三个问题是总统任期有限，因此当选总统势必把心思花在谋求连任上，为此不惜干出水扁那些坑人秀来。第四个问题便是上面谈过的“府院之争”，如果国家没有健全的党派政治，则政府和议会之间的冲突可以导致国家陷入瘫痪，如民国初年然。
内阁制是英国人发明的，欧洲国家基本上都采用了这种制度，受英国影响很深的国家，诸如加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、印度、新加坡等国也都实行该制度。它的特点，是把国家元首与行政元首分开，国家元首或是世袭的国王或皇帝，或由人民选举产生，不过是个虚位。行政权力完全落在内阁中，内阁首相（或总理）以及阁员常常就是议员，由国会选出或经国会同意，如同公司的董事会一般。内阁直接对国会负责，间接对选民负责，而国会对选民负责。国会有权以投不信任票的方式罢免内阁，而首相（或总理）也可以解散国会。
这种制度的优点很明显，第一就是它把行政班子的执政直接暴露在国会的监督下，能及时充份地体现民意。和美国政府不同，内阁得天天坐在国会里和反对党吵架，每一个小动作都让对方看得清清楚楚，双方关于重大政策的辩论通过媒体转播，直接就在人民眼皮子底下进行，几乎没有什么作手脚的可能。
相比之下，总统制体现民意的方式很间接，而且是一次性的。人民只通过选举总统来表明意向，完成“一次性委托”，此后该同志怎么胡作非为，大众都管不着了。比起来，内阁则随时得到议会以及全国人民的监督，政策出笼前要经反复辩论，大众能将利弊看得清清楚楚，不像老美总统只靠记者招待会和电视演说述职，他爱说多少，你也就只能知道多少，这才会有约翰逊总统欺骗公众卷入越战的丑事发生。
第二个优点就是，谁控制了国会，谁也就控制了行政班子，因为内阁总是国会中的多数党人选出来的。从三权分立的角度来说，这似乎不合理，因为它没把行政和立法彻底分开。但恰恰因此，它可以保证及时把庸才换下来，也可以保证深得人心的行政首脑长期执政，不像美国那样，总统到了第三年就得考虑饭碗问题，如老芦一般惶惶不可终日，心思都花在骗取选票上。而且，如果白痴一旦混上大位，只要他不犯法，众人便只有干瞪眼达四年之久。
最能说明这点的就是撒切尔那铁娘子。此婆当政前，英国工人阶级滥用罢工权利，使国民经济跌到崩溃边缘，整个国家几乎彻底瘫痪，引起大众公愤，乃把右派分子铁婆娘选了上去。她一上去便以铁腕无情镇压工人运动，并疯狂走资，大砍国民福利，大量拍卖公有企业，生生把一个半社会主义国家变成了资本主义国家。走资的结果，是经济直线上升，人民大众也很开心，于是她便成了任期最长的英国首相之一，大约当政长达１４年（数字不敢保证准确，反正很长就是了）。
不料此婆的铁腕使得过了份，竟然主意打到全民免费医疗上去，引起公愤，再加上她推出了极不合理的人头税政策，引起人民街头暴力。保守党见势不妙，立刻策划于密室，背着她达成协议，把老太太干了，换了梅杰上去。这么一来既安抚了选民，又确保了本党的统治，只可怜老太太让人在背后暗算了，告别唐宁街１０号时竟然涕泗纵横，表明政客这种亚人类还是可以有一定的人类感情的，虽然那一般只限于对权力的深情厚谊。
内阁制最大的毛病，还是它和国会的矛盾可能导致国家瘫痪。这种制度的运作前提，是要有一个能够控制国会的政党或多党联合体。
如上所述，内阁是国会多数党选举出来或同意任命的。如果国会中没有多数党，那便只好几个党联合起来，形成联合政府。如果无法建立联合政府，谁也无法获得国会多数，则只好由首相宣布解散国会，重新大选，指望选出个多数党来。在大选完成之前的内阁称为看守内阁，因为缺乏民意依托，自然人微言轻，什么事也无法干，完全是一种跛脚鸭内阁。
由此产生了一种潜在危险：如果国内无数小党林立，彼此分歧又很大，这就会造成不管怎么选都无法选出个多数党来的尴尬局面，于是国家便陷入政治危机。
这就是法国在二战爆发前的情形。法国人的民主其实是从英国那儿学来的，所以也搞内阁制，可惜学得不像，诸小党林立，一直无法形成一个国会的多数党，加上工运迭起，局面非常混乱，勉强拼凑起来的联合政府一个接一个地倒台，使国家的内政和外交长期处于无人管理状态。在此期间，纳粹德国却蓬勃兴起，当此生死攸关之际，法国却因缺乏强有力的国家领导而无所作为。纳粹德国趁机撕毁凡尔赛公约，派兵进入莱因非武装区。这大概是内阁制给国家造成最大灾难的例子吧。
另外一个问题是如果一党独大，则政权势必为该党长期独揽。日本的自民党和印度的国大党都垄断政坛几十年。这种政体能体现出多少民意来，真是只有天知道。我在《我仍然看好台湾民主政治》中说过，两党政治应该说是最理想的社会自动控制系统的运作机制，如同衡温箱中加热与散热的两套相反机制一般，使社会达成一种动态平衡。
不过，比起无法形成多数党的无政府局面来，一党包揽国会的局面，似乎还是好得多。
总而言之，内阁制健康运行的前提，我看还是两党制。从台湾的现状来看，如果它采用内阁制，决不至于沦入无法组阁的窘境。前见陈水扁接见记者谈话，说可以修宪改为内阁制，我看这也不失为一种分享权力的办法。不过，网友阿随（不是《伤逝》中女主角子君养的那只狗，是本坛伊索，嘿嘿）把内阁制说成是导致希特勒上台的原因，当真是开玩笑。等我有空再写篇文字来解释一下希特勒是怎么上台的吧。
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