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主题: 漫话古代中国的“中央集权”与“地方自治”（二）
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作者 漫话古代中国的“中央集权”与“地方自治”（二）   
芦笛
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文章标题: 漫话古代中国的“中央集权”与“地方自治”（二） (1269 reads)      时间: 2008-11-25 周二, 上午7:07
作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org

2）中央对地方的集权

明清朝廷对地方政权的控制，一是人事控制，二是武力震慑，以前者为主，后者为辅。

所谓人事控制也就是朝廷对干部队伍的控制，体现在以下几个方面：

◇皇帝直接控制官员任命

传统社会的干部队伍分为“官”与“吏”两类，吏只是办事人员，不算国家正式干部，不由科举出身，不实行地方回避制度，一般不由吏部任命，多为世袭。 “官”就不同了，乃是国家正式干部。明清所有的政府官员，多是科举出身（也有捐班），从知县以上，一律由朝廷任命，地方长官无权直接提拔或撤职，只能上奏保举或弹劾，但最终取决于皇帝的朱批。因此，全国干部的任免都由皇帝一人决定。但这情况在晚清已有改变，地方大僚获得了部分人事权。如冯友兰自述所说，他父亲是吏部任命的知县，但到了湖北仍得“候缺”。

◇升降赏罚分明而且迅速

传统社会的君臣关系类似于官民关系，君主对于臣下有绝对权威与任意处置的权力，臣下毫无权利可言，其奖惩之迅速与决绝，是在今日中共官僚政权中根本无法想象的。明朝滥杀功臣的朱元璋不必说，滥杀大臣的崇祯也不必说，清朝对高干的处置也绝不含混，“一封朝奏九重天，夕贬潮州路八千”乃是日常实践。

例如大家都知道的琦善。他是一等侯爵、文渊阁大学士、钦差大臣兼两广总督，只因主和失去圣眷，以“擅予香港，擅许通商之罪”，被锁拿入京，打入天牢，判了斩监候，家产被查抄。后虽被赦一死，却仍然被发往军台。此后被赦归，累官迁至陕甘总督兼青海办事大臣，却又因镇压少数民族暴乱，被御史弹劾“擅杀”，被再度革职逮问，发配吉林。直到发匪暴乱，咸丰需要干员镇压，才又被重新召回，任平暴钦差大臣。最后死在军中（《清史稿•琦善传》）。屡仆屡起，完全取决于皇帝瞬间内的好恶，这在今日中共官场根本就无法想象。

又如两广总督徐广缙。他以领导蠢笨的广州人民反入城斗争有功，被道光赏了子爵，世袭双眼花翎。此后又在镇压广东黑社会组织天地会暴乱中立下大功，升为太子太傅。发匪暴乱后，他被调去湖南担任剿匪钦差大臣，因武昌失陷，被撤职拿问,交刑部治罪，寻赦出，交河南巡抚差遣委用，到最后也就只恢复到四品衔（《清史稿•徐广缙传》）。

再如两江总督何桂清。此公原来作京官。粤匪乱起，他“疏陈兵事，劾疆吏巽聏偾事，侃侃无所避，文宗奇之。四年，调仓场侍郎，旋授浙江巡抚”，外放到浙江当省长。他搞后勤很有一套，保证了平叛战争的粮饷供应，被提为两江总督。在官军收复镇江、九洑洲等地后，先后论功封为太子少保与太子太保。后来李秀成为破江南大营，进攻总督衙门所在地常州（两江总督衙门所在地原为南京，但此时为粤匪所据，只好改驻常州），何乃大惊，不顾百姓跪留，逃往苏州。巡抚徐有壬不许他进城，还上疏弹劾他。他只好逃进上海租界，被咸丰下诏褫职逮京治罪。“同治元年，始就逮下狱，谳拟斩监候。大学士祁俊藻等十七人上疏论救，尚书李棠阶力争，谳乃定。桂清援司道禀牍为词，下曾国籵察奏。国籵疏言：‘疆吏以城守为大节，不宜以僚属一言为进止。大臣以心迹定罪，不必以公禀有无为权衡。’是冬，遂弃市。”（《清史稿•何桂清传》）

这最后一段话最有意思：老何给打入天牢后，定为斩监候。多名阁臣上疏营救无效。老何把当时的公文拿出来自辩说，他逃出常州是因为下属司道公禀，求他去调兵，并不是贪生怕死。慈禧让曾国籵去调查处理，曾说：疆吏的大节就是守城，不能因僚属的话来决定自己的行动。大臣是否犯罪，应该以他的心迹来决定，不必看是否真有下属的公禀，于是堂堂的两江总督就此掉了脑袋。

令人印象最深刻的还是赛尚阿。此公是文华殿大学士、军机大臣、管理户部事务。发匪乱起，咸丰“深忧之，以赛尚阿亲信近臣命为钦差大臣，赴湖南防堵，将以代星沅也，特赐遏必隆刀，给库帑二百万两备军饷”。所谓“遏必隆刀”，相当于明朝的尚方宝剑，象征着皇帝亲征。可惜赛未能将发匪围歼在永安州，却让他们大举突围而出，进攻长沙，声势更胜，“文宗震怒，诏斥赛尚阿调度无方，号令不明，赏罚失当，以致劳师糜饷，日久无功，褫职逮京治罪。命大学士等会鞫，……论大辟，籍其家，三子并褫职。未几，释出狱，发往直隶，交讷尔经额差遣，调京随办巡防。五年，遣戍军台，寻释之”，到最后也只恢复到了侍郎衔（《清史稿，赛尚阿传》） 。

◇实行回避制度

这就是大众熟知的“本省人不许作本省的官”。唐德刚盛赞这制度，认为民国的一大失误是破坏了这制度，导致军阀割据。此话说出了该制度的设计本意，那就是防止地头蛇出任地方官，形成尾大不掉的藩镇。然而这制度的弊病是，官员对当地民情两眼一抹黑，有的连当地方言都听不懂，于是政务便被吏把持操纵。上面说过，“吏”不算正式国家干部，都是土生土长的恶霸，虽然这些人不足以造成地方割据，却因深谙当地民情精通敲诈术，使得吏治无比黑暗浑浊。

◇限制官员任期

地方官员的任期一般是三年，有的肥缺只有一年，顶多连任一次，晚清督抚大员调动更频繁。这设计的目的也是防止地方坐大。它的弊病是两个。第一个是官员没有时间熟悉政务，李提摩太在会见赵尔丰时就曾指出这个问题：

“我表示很遗憾中国当前没有真正的总督，也没有真正的巡抚，这使得中国处于极为危险的无政府状态。我表达看法的这种方式使他十分吃惊，要求我解释一下是什么意思。于是，我指出，总督和巡抚的调任过于频繁，经常几个月就换人，不论一个人的才能多么突出，都不可能在这么短的时间内彻底弄清他所管辖的省里的情况，也没有时间采取改革措施，因而总的效果就是各个省里都没有管理者。”（李提摩太：《亲历晚清45年》，网络版）

另一个弊病是它助长了官员竭泽而渔的短期行为。如马士反复指出的，担任“肥缺”特别是海关职位的官员第一年花在搜刮财富上，以回收他为了谋求该缺付出的贿赂，第二年也花在搜刮财富上，以贿赂上级确保位置，第三年仍然花在搜刮财富上，以确保他离职后有个富裕的晚年。

◇使用都察院监督

这就是为大众熟知的“御史台”，无论是国民党的“监察院”还是共产党的“纪检”都来自于这一传统。为了整肃吏治，反腐倡廉，朝廷专门养了一批官卑职小的“言官”，其专职就是举报贪污渎职甚至谋反行为，其举报并不限定干部等级，什么亲王贝勒高官大僚都可举报，也不需要出示证据，不存在“诬陷反坐”或“诽谤罪”。

这设计的弊病，一是弹劾官员的无限权力常成了御史们的生财之道；二是御史台成了权力斗争的强大工具，常卷入祸国殃民的“党争”之中；三是被宋明理学武装起来的御史把它当成沽名钓誉的方便手段，不顾国家祸福利害，专为耸动“清议”作道德文章，大义凛然地谴责一切不符合理学的政策，使得老成谋国之辈什么事都干不成。道德治国加上御史制度，便把官吏分成了两种人：干活的人与说嘴的人，实现了“言者无罪，干者有罪”，在很大程度上取消了改革的可能。

就连曾国藩那典型的清官与大儒都不得不收买此辈，特地养了一批清流，却什么事都不和他们商量，有人对此表示异议，曾国藩答道：

“此辈皆虚声纯盗之流，言行必不能坦白如一，吾亦知之。然彼所以能猎得厚资者，正赖此虚名耳。今必揭破之，使失其衣食之资，则彼之仇汝，岂寻常睚眦之怨可比，杀身赤族之祸，伏于是矣。盍戢诸！”（徐珂：《清稗类钞》，网络版）

由此可见，御史制度非但达不到反贪目的，反而成了 “虚声纯盗之流”牟取名利的终南捷径，成了国家改革的强有力刹车，以致连曾国藩都非常害怕得罪了这伙人会引来“杀身赤族之祸”。李鸿章更直接指出了这制度对国家的危害：

“当此等艰难盘错之际，动辄得咎，当事者本不敢轻言建树，但责任所在，势不能安坐待毙。苦心孤诣，始寻得一条线路，稍有几分希望，千盘百折，甫将集事，言者乃认为得间，则群起而讧之。朝廷以言路所在，有不能不示加容纳。往往半途中梗，势必至于一事不办而后已。大臣皆安位取容，苟求无事，国家前途，宁复有进步之可冀？”（《庚子西狩丛谈》）

这些话真是字字渗出辛酸与无奈，说出了传统社会构建方式的积弊：朝廷怕官员造反或擅权，设置一批专职监视他们的言官，使得宦途成了高风险投资，位极人臣仍然有随时丢官坐牢甚至充军杀头的危险，这结果就是使得锐意改革者废然无所措手足，为了人身安全而率由旧章，不求有功但求无过。

综上所述，朝廷对地方的控制，主要也就只能控制干部的任免升迁。它能有效地防止地方政府叛乱，但无法控制其具体施政，并不能肃清吏治，却极有效地压制一切标新立异的举措。

武力威慑就更只能起到辅助作用了。清代武装力量分为两类，满军与汉军。满人以少数民族入主中原，始终缺乏安全感，对汉族怀有戒心，真正令他们放心的还是“自己人的武装”，也就是八旗军。它在功能上类似于后世的中央军，总数约23万人，京师地区（包括直隶）与外地各一半。而驻扎在外省的则南北各一半，多驻扎在战略要害。但旗军实在太少，因此汉族地区18个行省中，连直隶算在内，只有12行省有旗军驻扎，江西、安徽、湖南、广西、云南、贵州等省就没有。

驻扎在外省的旗军由所谓“满将军”指挥。各省的满将军与督抚平行，但品秩较高，一般不干涉民政，但在必要时可令督抚听命。

这套制度设计乃是清廷特有的，它体现了钱穆所谓“部族专制”，乃是为了监视汉人异动，确保人数寥寥无几的满族的统治。但它在后期彻底失效。八旗完全丧失了战斗力，满将军也多是无能之辈，起不到对地方政府的监视作用，地方的实权完全落在了督抚手中。

另一武装力量则是绿营军，它沿袭了明朝荒谬的军制。明太祖把百姓分为“民户”、“军户” 和“匠户”。所有的“户”都是世袭的，后世的“子女顶替”就是从这儿来的。这种荒谬的世袭从军制，使得绿营完全丧失了战斗力，粤匪暴乱后便为曾国藩、左宗棠、李鸿章自己募勇训练出来的编制外地方武装代替，以致连甲午战争的作战主力竟然都由淮军承担。

终清之世，军队一直没有国家化，无论是绿营，是湘军淮军，乃至后来的新军，通由各地督抚节制。自旗军名存实亡后，朝廷便再也没有一支由自己直接控制的军队，而英国早由亨利八世在16世纪初就完成此类国家改革了。

更奇怪的是，清廷一直没有意识到这个问题。1863年，恭亲王委托第一任总税务司英国人李泰国，去英国购船募勇，组建了第一只中国舰队，是为所谓“阿思本舰队”（舰队司令为英国海军军官阿思本，以此得名）。但阿思本与李泰国签订的合同规定，阿思本作为舰队司令依照李泰国直接传达的皇帝的一切谕旨办事，除此之外不受任何人指挥，而李泰国则承诺“对于任何谕旨，其合理程度不为其本人认为满意时，将拒绝居间传达”（马士：《中华帝国对外关系史》卷二，39-40页）。

但中方完全不能接受这合同，反对最力的是曾国藩与李鸿章。这也可以理解：阿思本野心勃勃，提出由长江直接攻破南京的战略主张。考虑到英军的战斗力，这一策划成功的可能性颇大。但湘军与淮军与发匪血战多年，岂容外人轻易摘取胜利果实？于是恭亲王只好下令委派两江总督（曾国藩）与江苏巡抚（李鸿章）推荐之中国武职大员为该师船之总管带（舰队司令），阿思本只能屈居副司令，而且须受战区内的督抚节制与调遣。

阿思本认为，这决定违反了他当初与李泰国代表中国政府与他签订的合同，于是便与李泰国一道去北京和恭亲王争论，说他来中国是为皇帝服务，不是来做督抚的仆人；他和招募来的英国官兵签的合同规定他们只受他的指挥。而且，他不愿意处于戈登少校那种可耻的地位，接受李鸿章那种“无道德修养的官员”的节制。他和李泰国等了三个礼拜，都未得到总理衙门回复，于是他便宣布他别无选择，只能解散舰队（同上：42-44页）。在美国人调停下，舰队最后又开回英国拍卖了，清政府损失了约70万两白银，更失去了一只现代化舰队。

这里必须补充说明，上文提到的戈登乃英军少校，在华尔战死后接任洋枪队司令。1863年12月间，他配合淮军程学启部进攻为粤匪盘踞的苏州。粤匪因陷入绝境，便与戈登达成协议，开门投降。但次日所降的八个发匪首领就被李鸿章砍了脑袋。戈登大怒，认为李鸿章出尔反尔，毫无信义，竟然违反国际公法杀降，当即写信给李鸿章辞职，并要求他把苏州交还给太平军，甚至一度动念想去把李鸿章抓起来。此后他虽然留了下来，但从此消极无为，还拒绝了清廷给他的一万两赏银。此事在欧洲轰动一时，都认为李鸿章乃是流氓，所以阿思本不愿意受这种人节制，免得玷污了他的军人荣誉。

诚如马士指出，在曾李与阿思本之间，恭亲王只可能选择前者，不可能同意阿思本的要求。但即使如此，仍可有折衷解决办法，例如由朝廷成立个海军部，直接管辖指挥该舰队，如此即可避免第一支中国舰队沦为地方武力。恭亲王见不及此，堪称愚昧之极。

历史的讽刺在于，清廷把英夷看成外国人，怕太阿倒置，宁愿兵权落在汉人手里，最后是汉人反把他们当成了外国人，把日本人当成自己人（最典型的就是章太炎“恨满洲甚于恨日本”，以及革命党人将日本在日俄战争中获得完胜当成了自己的胜利而欣喜若狂）。

综上所述，朝廷对地方的控制，除了对干部的人事控制外，由于始终没有一支中央军，到晚清武力威慑已基本不存在。在这种情况下居然能维持多年，靠的全是孔孟之道的奴化神功。



（未完待续）

作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org

上一次由芦笛于2008-12-04 周四, 上午10:29修改，总共修改了2次
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