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 《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（五） |
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芦笛
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加入时间: 2004/02/14
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作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
《临时约法》：孙文扔下的“捆仙索”（五）
芦笛
五、大借款风波与“二次革命”
宋教仁案与大借款乃是孙黄发动“二次革命”武装叛乱的两个借口。之所以说是借口，一是因为它们都不能成立；二是即使没有这两个借口，南北冲突肯定也要爆发。
辛亥革命给中国带来了一系列灾难，其中一个就是制造出了大量“起义军”以及无数“壮志未酬誓不休”的草根野心家。这些人目睹昨日的营长（贵州都督唐继尧）甚至科长（四川都督尹昌衡）一夜之间就成了一省的土皇帝，而他们虽然也升官发财，到底意难平，自然要嫉恨交加，盼望再来一次革命。辛亥革命成功之轻易更助长了他们的蠢动欲。自民国建立后，鼓吹第二次、第三次乃至第N次革命的呼声从来就没有停止过。野心家们和大量被遣散的民军以及恃功而骄的“有功军人”搅和在一起，使得兵变风起云涌，不绝如缕，光是湖北一地就发生过三次革命。刺宋犯应夔丞就曾勾结何海鸣发动过武昌马队叛乱。后来何海鸣又在二次革命期间跑到南京去自任讨袁军总司令，失败后逃到上海，生活无着，只好写鸳鸯蝴蝶派小说糊口，也算趣事一件。
第二个灾难就是它分裂了中国。此前多次对外战争失败沉重地打击了朝廷的威信，使得大一统的中国在拳乱时开始出现分裂趋势，实行“东南互保”的督抚们公开拒绝接受慈禧的宣战大诏，向鬼子声称那是“矫诏”，并担保维持当地秩序。这在传统社会简直难以想象，说明中央政府威信跌到了何等地步。
辛亥革命完成了这个精神解体。革命乱党夺取了督抚衙门后便成立军政府，宣布本省“独立”，由此开创了两条金光大道：第一，“乱世英雄起四方，有枪便是草头王”。“枪杆子里面出政权，出金钱，出美女。有了枪杆子就有了一切，丧失枪杆子就丧失了一切”的军阀主义成了国策。第二，“独立”并非叛国罪，而是类似民族解放的一种光荣业绩。而且，这“独立”并不一定以省为单位。辛亥年间，拥兵自雄的大小军阀多如牛毛。据唐德刚说，有的省竟有九个都督（《袁氏当国》，网络版）。
这对民族元气的戕丧显而易见。其时中国正面临俄帝与日帝的瓜分，英帝也试图蚕食西藏。日本最盼望的就是中国处于永恒内乱，它才好乘虚而入，分而治之。“护国战争”期间，梁启超从上海逃到香港经海防潜入广西，出任“两广护国军总参谋”。整个出逃都由日本人安排。连梁启超本人都为日本人如此关心中国内政、计划之周密而深感震惊（《武夫当国》，第二册，69页）。就连白痴都想得出来，当时中国最需要的是一个强大的中央政府和高度统一的国家。此乃自强救亡的先决条件。
所谓“政治家”，就是“野心家”的同义语，其特点是权力欲异常旺盛。官僚和革命家的区别，只在于前者通过既有制度去满足野心，后者试图推翻现有制度去实现野心。但在野心勃勃这点上，孙袁并无区别。关键在于他们的野心是否在客观上符合国家民族利益，两人在历史上的地位也就由此判定。
作为雄才大略的野心家，袁世凯当然不愿作虚君，当然要像传统帝王一样，把四海收入版图。作为在国难深重之际长期辅佐君王、规划改革救亡的重臣，他的民族危机感与责任感之强烈，也不是动不动以叫卖满洲、蒙古、新疆来换取外国援助的孙中山可以相比的。Cynically speaking，这不是什么觉悟问题，而是身份、经历造成的态度差异。早就反复说过了：当国的野心家全爱国，盖他们视国家如己产，当然要锱铢必较，寸土必争；在野的野心家全卖国，盖“崽卖爷田不心疼” ，“麻雀请客请到谷堆上”，慷他人之慨又何乐不为？而且，不卖国，造反的饷械从哪儿来？迄今为止，只有伟大光荣正确的中国共产党是这规律的例外，无论在野当国全卖。
这就是当时“国权派”与 “民权派”之争的实质。它其实不是“主权”与“人权”、专制与民主之争，而是中央和地方的权力如何分配。北洋主张“国权高于民权”，强调中央集权。而国民党主张“民权高于国权”，强调地方自治。
这里需要解释的是，因为中文含混不明，国人常把“集权”与“极权”混淆起来。 “集权”（ centralized government）相对于“分权”而言，说的是中央和地方权力的分配。而极权（totalitarian regime）则是指共产党和法西斯那种霸占所有国家资源、全面剥夺人民权利的专制程度最高的专制政体。凡极权国家必然实行中央集权，但实行中央集权的仍可是民主国家。
国家有两种组成方式，一种是单一制国家（unitary state）。其特点是实行自上而下的权力分配，地方的权力来自于中央。有的单一国家也实行地方自治，英国就是这种国家，苏格兰、威尔士、北爱尔兰都有议会。但地方立法权是中央恩赐的，随时可以收回。在不实行地方自治的单一制国家，地方政府只是中央政府的执行机构，没有地方议会。这种单一制国家实行的就是中央集权，奥地利就是这种国家。
复合制国家主要是联邦（federation），美国就是大家熟知的例子。它的特点是实行自下而上的权力分配。联邦政府的权力来自于各州授权。州自治权并不来自于中央而是该州原有的主权，不能为联邦政府单向改变。宪法明确规定了中央与地方的权界，双方都不能越过。在某种程度上，它犹如国际条约，必须为各“缔约国”与联邦政府共同信守。除此之外，地方立法并不受国会制约。此所以大家都跑到拉斯维加斯去合法赌钱：）
到底该实行中央集权还是地方分权，我的看法已经在旧作中说过了（http://www.hjclub.com/bbs/viewtopic.php?p=494536&highlight=%E5%9B%BD%E6%9D%83#494536），这要看时代背景。民族危机严重如彼时，当然是“国权”大于“民权”；海外升平如此时，当然是“民权”大于“国权”。
明白了这些政治学常识，则不难洞见，两派治国理念之争与是否实行民主无关，其实是权力斗争。袁世凯控制了中央政府，当然主张中央集权；而割据了东南一隅的国民党怕失去权力，自然要主张地方自治。客观说来，袁世凯的治国理念与私欲都符合当时的国家民族利益，而孙中山则与之相悖。如果两人对换位置，只怕他们的治国理念也要对调。
不幸的是，恰在这个重大问题上，《临时约法》留下了巨大空白，它只有“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”这么一句笼统的话，没讲民国实行的到底是单一制还是联邦制。这才会为两派争论、乃至后来的各省“独立”制造了空间。
话虽如此，《临时约法》毕竟规定：“临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”因此，“国权”派的主张更符合宪法。
前文已经提到，唐内阁倒台的导火线，是河北省议会推举王芝祥作直隶都督，袁世凯不同意，改命他人。当时参议员们曾提出质问书，说参议院在南京时曾通过一项议案，规定北方各省都督由省议会选出，再由临时政府任命。据此，总统任命直隶都督不合法。袁的答复援引该条约法，指出总统有权任命都督。南京那议决案在制定《临时约法》之前，并未采入约法，当然无效，云云（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，36-37页），驳得参议员们哑口无言。
因此，二次革命前，袁世凯根据约法授权，罢免了由国民党人担任的赣粤皖三都督，而国民党人在接受命令后又造反，自封伪职，践踏了他们自己制定的《临时约法》，甚至公开起兵与中央对抗，实属武力违宪，犯了叛国罪（treason）。此后“护国战争”时西南宣布“独立”，“府院之争”时北方军阀宣布“独立”，“护法”运动时孙中山纠集西南军阀在广州成立伪政府等等，都违反了《临时约法》精神。这是后话，按下不表。
总而言之，为了收拾革命造出的烂摊子，箍住分崩离析的国家，使得中国在国际上还能勉强算个国家，老袁便不能不把传统帝王那套使出来，亦即改军人统治为文官统治、消除地方割据、恢复中央集权。无论是从传统观念，从当时国情，还是从中国文明化的大视野来看，这都是进步的。历史的嘲弄在于，在此，旧官僚反而是进步的，而革命党才是反动派。更具有讽刺意味的是，历史在抗战胜利后再度重演，但这次反动派的角色落到了中共头上。
从民主法治精神来看，袁世凯的国策根本就不是“专制复辟”。就连他后来关闭各省议会，取消各地自治，实行传统的中央集权统治，也不能说是破坏民主。何况他还很谨慎。第一步是裁军，第二步是军民分治，第三步是废省设道，亦即缩小行政区域，借此削藩，重建中央集权政府。只是他的权力基础薄弱，第三步还没走就呜呼哀哉了。
尽管老袁谨慎，他的每一步善后措施还是引起国民党反动派和其他军阀的激烈反抗，基本都流产了。
裁军是南北都同意的第一步善后措施，但枪杆子是革命军阀们的生命线、幸福线，又岂肯轻易放弃？虽然他们没有公开反对裁军，但处处掣肘。黄兴在南方裁军尚未完成时便请辞南京留守，建议撤销留守处（ibid，21-22页）。国民党人谭人凤却借此攻击攻击中央政府 “复猜嫌疑忌，集中央集权之梦想，不俾地方分权，坐使各省军需困迫，累卵日危。近且许黄留守请愿取消，而以十余师两月未发饷之兵，畀之老病龙钟之程都督，敢信其能维持现状乎？东南摇动，北面随之，民国前途，何堪设想！”（ibid，35页）
此电最能彰显国民党反动派的胡搅蛮缠：中央的钱只能来自于地方税收，辛亥后各省停止向中央纳税，国库空空如也，还怎么可能发钱给地方？谭人凤却颠倒因果，指责政府“集中央集权之梦想，不俾地方分权，坐使各省军需困迫”！天下还有比这更不讲理的混账逻辑么？而且，以“十余师未发饷之兵”作威胁，公开为黄兴向中央政府要官，完全是土匪行径。
军民分治是老袁的第二项善后措施。江西都督李烈钧竟然通电全国，表示反对，其理由竟是孙中山狗屁不通的“军政、约法、宪法”三部曲（后来改为“军政、训政、宪政”），说北京虽然进入约法阶段，而各省还在军政时期，理当由都督统管军事民政（ibid，166、167页），公然主张各省有权违宪，首次为军阀割据提出了“理论基础” ，并在江西公开发布征兵令（ibid，169-170页）。此后他更召开军警大会，武力驱逐中央简派的江西民政长，为后来各省督军驱逐文职省长作了光辉示范。最后甚至为中央政府截留他购买的军火，调集军队准备与中央开战，迫使袁世凯屈服，发还了扣留军火，改派他人署理江西民政长（ibid，167-217页）。李因而成了武力违宪、武力反抗中央的民初军阀第一人。
正因为袁与革命军阀之争是权力斗争，国民党反动派才会不择手段，抓住每个借口反对中央，“大借款”风波就是这样。
所谓大借款又称“善后借款”，乃是北京政府为了解救燃眉之急、维持政府运转，向外国银行团借钱。
奉革命为国教的国人不知道的一个常识，就是革命乃是天下最费钱的勾当，没有钱是万万不能的。辛亥革命乃是“借钱干革命”。孙文之所以最后同意南北议和，不是因为他淡泊名利，而是因为南方临时政府罗掘俱尽，再也没钱打下去了。据蔡东藩的《民国演义》，南京临时政府欠债110万两，当时同意袁世凯接管的条件之一，就是由继任政府负责偿还。虽然老蔡基本依据史实写作，但那书毕竟不是学术著作。我看这数据就算可靠，也只是南京政府欠下的钱，整个南方积欠绝对不止此数。据唐内阁财务总长熊希龄披露，光是上海都督陈其美欠下各商会的债务就有350万两（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，28页）。而这些债务都得由北京政府偿还。本人接触史料困难，南方革命党究竟借了多少钱干革命，让北京政府过后买单，还请饱学君子指点。
总之，当时国家彻底破产，国库空空如也。熊希龄在1912年5月24日通电全国，披露了当时国家面临的严重财政危机。他说，他接管财政部时，南方国库只有3万，北方国库不到6万，而光是阴历四月初一到初五这几天就必须发急饷80万两，否则军队就要哗变。黄兴更是一日数电催款，声称两天内钱若还不来，则军队哗变他不负责任；“此外，山、陕、甘、新、皖、浙、鄂、闽等督，飞电请款，迫不及待，陕西代表于右任等，屡次坐索（芦按：倒跟民间上门讨债者差不多。泱泱大国的中央政府竟然混得如此之惨，非革命无以创造这种奇迹），应付俱穷，借贷无路。甚至大清银行房地，亦不得已而抵押（芦注：这大概是指王室私产）。存亡呼吸，间不容发。希龄何人，敢以国家为孤注一掷乎？前见美使，力劝中国节用，不可借债。英使并谓，华人反对借款，何不自己捐钱？免得借债。外人言语尚且如此，龄等亦岂愿甘出此借债之举？……公等如能于数日之内，设法筹定，或以省款接济，或以国民捐担任，以为外交之后盾，使南北两方军饷每月七百万两，有恃无恐，即可将银行垫款借款，一概谢绝，复我主权，天下幸甚！”（ibid，27-29页）
熊希龄之所以通电全国哭穷，乃是黄兴作爱国秀、指责他卖国逼出来的。那通电是说：连美国公使都劝告中国不要借钱，而英国公使则说，中国人既然反对借外债，那为何不自己捐钱出来，那不是就用不着借外债了么？难道我一个中国人还不知道这点？政府实在是给逼得不借外债就无法维持了。诸位既然反对借外债，那要么请你们交税，要么发动国民捐献，提供每月七百万两的军饷，那我立即停止借外债，恢复主权。
任何一个讲道理的人都能看出，无论是谁去做总统、总理、财长，这卖国贼都非当不可。革命党人和北京政府的革命分工，就是前者专管随地大小便，后者负责为他们擦屁股。军队是革命乱党招募的，饷银和遣散费却要中央发，各省又不向中央纳税。据丁中江说：“仅北京一地，每月需款就达350万元。每月25日发饷时，当局中人一个个如热锅蚂蚁。在那350万元支出中，收入只有长芦每月解款10万，北方数省每月各解二三十万，合共不到80万元”（《北洋军阀史话》，第36章）。说穿了，革命党人所谓“民权大于国权”，就是权力归地方，责任归中央。除了向外国举债，中央还能有什么办法？老袁和国务员们又没长点石成金的手指头。
革命军阀们还不满足于“我花钱，你买单”，还要大作爱国秀。就是那个一日数电向中央催索巨款，声称两天内钱再不来、军队若哗变他不负责任的黄兴，竟然攻击签约借钱者为“民国之公敌”，理由是借款条约规定：“发给军饷及遣散军队费用，均须由海关税务司或银行核计员会同签押其领饷清单，并须以一份送交核计处稽核……此种章程，匪独监督财政，并直接监督军队。军队为国防之命脉，今竟允外人干涉至此，无异束手待毙”（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，25-26页）。
其实这无非是鬼子深知中国官场贪污，怕借给中国的钱被经手官员中饱，却假称借款已经用于发给士兵或用为遣散费了，所以要参与核算。这当然有损中国主权，但有利于兵民。当然我也知道这汉奸言论很难听，可悲的是实情如此。至于其他条件例如抵押盐税，则是借钱的通例。凡是用按揭（mortgage）买过房的人都知道，那房产就是抵押。买房者若付不出钱来，则银行就有权夺走房产，拍卖抵债。当时国际上搞的也是这套。没有抵押，人家怕变成坏账。
然而黄兴的爱国秀杀伤力却非常之大。其实因为列强提出的借款条件太苛刻，唐绍仪开头也觉得丧权辱国，没有同意，宋教仁说非借钱不可，唐才同意（《北洋军阀史话》，第36章）。熊希龄初到北京时也因同样原因不同意，等到他当了家知道柴米价后才改了主意。但遭到黄兴攻击时他仍然主动出来承担责任，为唐绍仪开脱（远生：《政界内形记》，《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，30-33页）。但国民党人的攻击仍然成了唐内阁倒台的原因之一，借款也就此搁浅。
但实际国情决定了北京政府别无选择，只能饮鸩止渴。据丁中江说，周学熙出任财政总长后，变成了借债总长，起初借200万、100万，后来则借几十万，最后借几万乃至1万，甚至还借不到。政府能抵押的财产都抵押了。自来水公司押了4万，还闹出双包案，大打官司（《北洋军阀史话》，第45章）。
更严重的是过去欠下的外债（包括地方欠下的外债）和赔款，积欠已达一千二百万镑之多（《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，254-257页）。这些外债和赔款都用海关关税、盐税等作了抵押。如果长期不还，债主有权夺走抵押，英国就曾如此威胁过，所以只能挖肉补疮，举新债还旧债。
但要借钱，就得受借方盘算刁难。特别是银行团有包藏祸心的日俄在内，谈判就更加困难。不但财主和穷汉勾心斗角，讨价还价，而且财主之间也勾心斗角，因此波谲云诡，反复无常。借方从原来一国银行，变成五国银行团，接着变成六国，最后又变成五国。当借方还是六国时，双方好不容易谈拢条件。国务总理赵秉钧、财长周学熙于1912年12月27日出席参议院秘密会议，报告借款条件，由参议院决定免去三读手续，以举手表决方式通过。
政府刚要签约，不料俄国提出要染指中国财务监督。当时正值俄国策划外蒙独立，老袁觉得俄国此举有控制中国政府野心，拒绝签字。后来陆徵祥与俄谈判，度过危机，才重开借款谈判。但银行团又提出要把利息从五厘提到五厘半，谈判又陷入僵局。幸亏美国发现日俄有干预中国内政的野心，宣布退出银行团并鼓励本国商人对华投资，六国银行团遂变成五国。五国怕老美单独贷款给中国，又同意降回原利息，其他条件也略有让步，政府怕夜长梦多，立即签了约（以上两段据丁中江：《北洋军阀史话》，第38、44、46章；《财务部否认大借款违法通电》，《中华民国史资料丛稿：民初政争与二次革命》，254-257页，《大总统咨参众两院大借款无可取消文》，ibid，333-336页）。
此时已经是1913年4月底的事了，临时参议院已经解散，国会参众两院已经选出，由国民党控制。因为宋案发生，南北交恶，国民党怕袁世凯有了钱便派兵打他们，于是干出了一系列无视法治的勾当：
首先，参议院的正副议长张继、王正廷把持国会，包办公务，以参议院信封致书袁世凯，反对该案。袁世凯还以为是参议院议决案，回文后才知那是他俩私自发出的，未经参议院讨论。其次，孙文竟然通电各国政府人民，扬言“必当誓死拥护此共和，若国人为誓死拥护共和之故，竟与政府决战，非特国人受无限之损失，凡外人在华之权利，亦将受间接之影响矣”，要求各国政府和人民阻止本国银行借款给北京政府。第三，国民党人王正廷（参议院副议长）、马君武（参议员）、周珏等人竟然亲自到汇丰银行去阻止借款，被拒绝后还不甘心，邀集某法国人再度去纠缠，周珏甚至还带了手枪，被该银行报警驱散。最后，参众两院在国民党人把持下，都通过议案否决该约（ibid，246-266页）。
国会否决的法理依据何在？参院否决的理由是：“此案未经大总统提交临时参议院议决咨复，此次遽行签字，殊与《临时约法》第十九条第四项之规定显相违反。经多数议决，对于政府所定中国政府善后借款合同，认为未经临时参议院议决，违法签字，当然无效”（ibid，264页）。
这里提到的《临时约法》第十九条第四项之规定为： “（临时参议院）议决公债之募集及国库有负担之契约”（括号内文字为引者所加）。这里说得很含混，但国民党国会议员会的宣言书中作了解释，主要理由是：1）总统并未正式行文给参议院，临时参议院讨论的不是总统提案，而是国务员报告的事件；2）该案没有经过三读程序；3）临时参议院也未正式回文政府。所以，那不能算议决案（ibid，375-378）。
这些理由似均不能成立：1）《临时约法》并未规定总统提案必须使用咨文，不能由国务员到院提出；2）《参议院法》第38条规定：“关于法律、财政及重大议案，须经三读会始得议决，但依政府之要求或议长议员之建议，经多数可决，得省略三读会之顺序。” 如上文所述，临时参议院曾同意以举手表决的方式通过了借款条件，所以未经三读并不能否定议决的事实。3）《参议院法》中也没有“非咨复政府则议决无效”的规定。
众议院的反对就更可笑了。据国民党参众议员宣布众院否决大借款通电说：“五月五日众议院特开会议，对于五国银行团善后借款案多数否决，谓政府违法签约咨交本院查照备案，本院决不承认”（ibid，266页）。众议院的否决案，关国民党参议员什么事？他们有何资格掺和进来，代众议院宣布表决结果？而且，那是临时参议院通过的旧案，与后来成立的众议院有何相干？
这就涉及到《临时约法》与正式议会之间的关系问题。《临时约法》规定：“参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行之。”而 1912年8月10日公布的《国会组织法》第十四条规定：“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权，为民国议院之职权，但下列事项，两院各得专行之：一、建议；二、质问；三、查办官吏纳贿违法之请求；四、政府咨询之答复；五、人民请愿之受理；六、议员逮捕之许可；七、院内法规之制定。预算决算，须先经众议院之议决。”
这就是说，国会是两院制，因为两院以不同方式选出，而且并不合议，但它又是一院制，因为两院职权完全等同。但“议决公债之募集及国库有负担之契约”一般是下院的事，世上有哪个国家由两院共同议决？如果一院同意而另一院反对，那该听谁的？是参大还是众大？
这个问题直到“二次革命”惨败后，才在1913年9月27日通过的《议会法》解决，那答案令人哭笑不得：参众一样大！两院不是“并联”而是“串联”，逻辑电路中所谓“与门”。所有提案非经两院完全同意即不能通过。由此生出的无穷弊端，当在下文进一步讨论。
当然，这法律内在缺陷有历史原因，乃是国会未能与《临时约法》同步产生使然，因此还可原谅。但后来黎元洪继承袁世凯登位后，国民党人坚持废除“袁记约法”，恢复《临时约法》，以管理临时政府、临时议会的章程来部勒正式政府与正式国会，那就是只有中国才会有的刻舟求剑洋洋大观了。
（未完待续）
作者：芦笛 在 驴鸣镇 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
上一次由芦笛于2008-7-22 周二, 下午10:52修改，总共修改了4次 |
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