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 云南农村贫困人口基本状况、原因与对策分析 |
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
云南农村贫困人口基本状况、原因与对策分析
中国统计信息网 2005-08-30 09:48:32
一、云南农村贫困人口的基本状况
进入新世纪以后，云南省126个农业县市中仍有73个国家扶持工作重点县，占全国扶持重点县市总数592个的12.33％。根据“五普”资料显示，73个贫困县总人口为2208.69万人，占全省总人口4236.01万人的52.14%，其中男性1162.73万人，女性1045.96万人，男女性别比为111.16，高于全省110.06水平。这些贫困地区非农业人口比重仅为8.08%，大大低于全省14.71%的平均水平。这73个国家重点扶持县，人口和土地面积均占全省一半以上，但是经济指标在全省只占很小份额，国内生产总值（GDP）占全省总量的26.1%，地方财政收入仅占全省总数的15.8%，从人均指标看，与全省总体水平相比，差距也是很明显的。2000年，73个国扶县农民人均纯收入1053元，仅为全省农民人均纯收入1479元的71.2%，人均GDP2235元，仅为全省人均GDP4637元的48.2%。贫困地区人口受教育程度很低。73个贫困县总人口占全省人口一半强，而大学本科人数仅占全省的10.80%，而小学文化人口占到了全省总数的55.15%。贫困地区人口一般文盲率为19.02%，比全省一般文盲率15.44%高出3.58个百分点。全省人均受教育年限为6.33年，而贫困地区平均受教育年限只有5.69年，勉强达到小学毕业水平。73个国家扶持重点县中，未工作人口共有216.28万人，其中，丧失工作能力的人口有64.33万人，占未工作人口的29.7%，正在找工作的有10.25万人，占未工作人口的4.74%。丧失工作能力和工作难找导致的贫困人口占有相当的比重。
按照国家核定的2000年农村贫困人口新标准（农民人均纯收入在625元以下），云南省还有405万特困人口（含农村有劳动能力的贫困残疾人口），有600万人口初步解决温饱但仍处于不稳定状况（农民人均纯收入在825元以下），需要进一步巩固脱贫成果。这1000多万农村贫困人口占了云南省农村总人口3245.73万的30.96%。而且，这些贫困人口主要聚居于自然条件恶劣、经济落后的深山区、石山区、高寒山区、干热河谷区和少数民族地区、边境一线，自然条件差，交通不便，科技文化落后，自我发展能力低，返贫率高，返贫的压力一定程度上超过了扶贫的压力。要稳定地摆脱贫困，扶贫开发任务仍然十分艰巨。
二、云南农村贫困人口的主要特点
1.农村人口比重大，贫困地区城镇化水平低
根据“五普”时点资料，云南省总人口为4236.01万，其中，城镇人口为990.28万，占总人口的23.38%；乡村人口为3245.73万，占总人口的76.62%。同一时点，全国31个省市自治区总人口为124261.22万，其中，城镇人口为45876.88万，占总人口的36.92%；乡村人口为78384.22万，占总人口的63.08%。云南省的城镇化水平比全国低13.54个百分点。
云南贫困地区（即73个国家扶贫工作重点县，下同）城镇化率仅为10.73%，与全省城市化水平23.38%相比，低12.65个百分点，还不到全省平均水平的一半。据第五次人口普查资料，贫困地区非农业人口比重为8.08%，大大低于全省14.71%的平均水平。其中只有9个县高于全省平均水平，有64个县低于全省水平，最低的广南县，仅为3.90%。从近年城镇化发展实际情况看，贫困县的行政区划的变动是整个城镇化水平提高的重要原因，但值得注意的是部分地区的城镇化水平逐年提高；而城镇化水平的质量却很难保证，主要表现在非农人口比重太低，非农产业结构极不合理等。
2.贫困地区人口自然增长速度快，少数民族人口比重大
据“五普”资料统计，全省贫困地区出生率为19.97‰，死亡率为7.95‰，自然增长率为12.02‰，这一增长速度远远高于全省平均水平，与全省同期相比，出生率高出1.53个千分点，自然增长率高0.91个千分点，经济的低水平、低速度，人口的高出生率、高增长率，给贫困地区人口脱贫致富带来更大难度，也成为贫困地区人口状况的一个显著特征。
国家扶持重点县大多地处云南省边陲，属山区或半山区，也是少数民族人口居住比较集中的地区。云南有29个民族自治县，其中20个属国家重点扶持县。据第五次人口普查资料，2000年云南有少数民族人口1415.88万人，其中贫困地区887.56万人，占少数民族总数的62.69%，贫困地区少数民族人口占贫困地区总人口的比重40.18%，大大高于全省33.42%的平均水平。云南贫困面大，民族比重高成为云南基本省情之一，同时也是农民脱贫致富奔小康的难点所在。
3.农村人口从事的产业单一，非农产业发展十分缓慢
2001年，云南省农民直接从农业中获得的人均纯收入为738.9元，占农民人均纯收入1534元的48.17%，与1990年相比，仅减少0.83%，从非农业中获得的人均纯收入仅增长0.83%。11年来，云南省73个国家扶持重点县农民人均纯收入虽然从419元增加到了1151元，增长了1倍多，但仍然主要来自于农业，非农产业的发展显得十分缓慢。
4.农村劳动力比重大，贫困地区人口迁移率低
根据2000年第五次人口普查资料，云南乡村总人口为3245.73万人，占全省总人口4236.01万人的76.62%，乡村劳动力为2135.90万人，占乡村总人口的65.81%。
据“五普”资料测算显示：云南农村富余劳动力约750万人，占全省乡村劳动力的35.11%，但转移率甚低，1999年仅为8.4%，其中女性为5.1%；2000年仅为8%，其中女性为4.9%。73个国家扶持重点县户籍人口中，外出半年以上人口73.18万人，占总人口3.25%，外出人口少，说明农村富余劳动力转移困难。另一方面，受经济社会发展和自然条件的影响，迁移到贫困地区的外来人口的规模不大，并且在总体上呈现出近距离流动的特点，如省外的仅占27.12%。贫困地区所呈现出的人口低迁移率的特点，是当前贫困落后状况的一种反映，对今后长远发展也将产生不利影响。
5.丧失工作能力和工作难找导致的贫困人口占有相当的比重
根据“五普”资料，73个国家扶持重点县中，未工作人口共有216.28万人，其中，丧失工作能力的贫困人口有64.33万人，占未工作人口的29.74%，正在找工作的有10.25万人，占未工作人口的4.74%。而且，在未工作人口中，男性有97.05万人，女性有119.23万人，女性比男性多出了22.18万人，多出了10.25个百分点。说明云南农村贫困人口中，有相当的是因为丧失工作能力和工作难找导致的贫困，而且，女性比男性在就业上显得更加艰难。
6.贫困人口科技文化素质低，自我发展能力不强
据“五普”资料显示：全省贫困地区人口受教育程度很低。贫困地区拥有各种受不同教育程度的人口1561.68万人，占6岁及以上人口的比重为78.85%，低于全省平均82.77%的水平。其中小学文化程1065.64万人，初中383.38万人，高中53.30万人，中专41.28万人，大专15.17万人，大学本科2.85万人，研究生0.05万人。人口受教育程度虽然总体上比“四普”时期有较大提高，但全省贫困地区人口受教育程度仍然很低，且文化程度层次越高，低的程度越明显。全省人均受教育年限为6.33年，而贫困地区平均受教育年限只有5.69年，还不到小学毕业水平。73个国家扶持重点县总人口占全省人口的一半强，而大学本科人数仅占全省的10.80%，小学文化人口占到了全省总数的56.15%。贫困地区人口文盲率为19.02%，比全省15.44%高出3.58个百分点，全省扫盲人口占15岁及以上人口的4.56%，贫困地区为6.13%。由于教育文化水平不高，接受新科技、新思想的能力差，致使经济社会发育程度低，思维方式、生产方式和生活方式十分落后，发展商品生产、开拓市场的能力相当弱，贫困地区农民人均纯收入与全国全省平均水平差距大。据统计，2001年，73个国家扶持重点县农民人均纯收人为1151元，比全省人均1534元少383元，仅为全省平均水平的75%。这种素质型贫困，需要从教育和科技入手，经过长期的努力，才能从根本上得到解决。
三、贫困的主要原因
1.历史原因。从总体上说，云南省贫困地区的经济社会文化落后很大程度上是历史形成的，特别是一些边疆地区特有的少数民族，许多是从原始社会末期或奴隶社会直接进入到社会主义社会的，新中国成立后，在短短的几十年中越过了人类社会发展的若干个阶段。党的十一届三中全会以来，改革开放使少数民族地区经济社会发生了很大变化，人民的生活水平有了明显的提高，但生产力的发展因受其自身规律的支配，并不能随着生产关系的改变而实现同步跨越，从原始社会脱胎出来的思维方式、生产方式、生活方式和一穷二白的经济基础，不可能在短期内就能得到根本的改变，再加之独特的地理位置，恶劣的自然环境，民族旧有的习惯势力，使许多少数民族至今仍然处于较为贫穷和落后的状态之中。
2.自然原因。贫困地区主要分布在深山区、石山区、高寒山区。自然条件差，缺水少土，山高坡陡，人多地少，坡地利用率极低，单位面积产出少。资源贫瘠，自然灾害频繁，生存环境恶劣，生产和生活条件差。
3.体制原因。一方面，新中国成立初期乃至相当长的时期内，为了实现较大限度地从农民手中获得低价的农产品，维持限定的城市人口低工资和低消费，以得到更多的积累资金来支撑国家工业化和城市化的发展，国家颁布了一系列的政策、法令，通过严格的户口制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡分隔的二元经济结构，这一结构至今尚未得到根本的扭转和改变。另一方面，贫困地区受计划经济体制的束缚较深，经济体制改革和转轨滞后，市场主体形成发育缓慢，市场体系不健全，习惯于计划经济的思维方式、领导方式和生产方式，缺乏以市场为导向，以效益为目标的经营观念，开拓市场和开发资源的能力不足，制约了当地经济的发展。
4.自身原因。人口增长过快，文化教育落后，人口素质较差，是造成贫困的内在原因。由旧的社会意识形态、文化传统等沉淀下来，并体现在劳动者身上的旧传统观念较为低下的素质对落后地区生产力的发展起到了潜移默化的、顽强的抗拒作用。
5.其他原因。根据云南省第五次人口普查资料，云南农村贫困人口中，还有一些其他原因导致的贫困：一是残疾贫困人口。全省共有残疾人口246万人，其中山区农村197万人，因为残疾，70%以上的残疾人家庭是贫困户，按户均人口4人计算，因残导致贫困的人口约有552万人。二是丧失工作能力的贫困人口。全省丧失工作能力的贫困人口共计118万人，农村大约有94.4万人，其中，73个国家扶持重点县有64.33万人，占农村丧失工作能力人口的68.15%。三是老年贫困人口。云南农村65岁以上老年人口为203万人，他们中相当部分生活来源无保障（社会保障还覆盖不到、农村集体经济无实力、有的子女也因贫困而无力赡养），处于贫困状态。
四、新世纪扶贫开发面临的形势
（一）扶贫工作的阶段判断及其长期性
从世界范围看，贫困演变一般要经过极端贫困、一般贫困和相对贫困三个阶段。极端贫困是指贫困人口不能满足基本生存需要，生活不得温饱；一般贫困是指贫困人口虽然解决了温饱，但无力满足基本的非食品需求，缺乏自身发展条件，处于不稳定状态，仍无力真正摆脱贫困；相对贫困是指收入能满足基本生活需要，但相对于中高收入阶层，他们是贫困的。就总体来看，中国农村贫困人口正处在第二阶段或第二阶段向第三阶段过渡的阶段。目前全国除2000万左右丧失劳动能力的残疾人和居住在不具备基本生产生活条件地区的特困人口外，绝大多数贫困人口都已基本解决温饱。
云南的扶贫开发虽然取得了阶段性的成果，但根据还有405万特困人口和600万初步解决温饱但仍处于不稳定状况的贫困人口以及73个国家扶贫工作重点县的现实判断，云南省农村贫困仍处在第一或第二阶段，即仍存在相当一部分贫困人口收入不能满足基本生活需要，相当部分贫困人口的温饱问题虽然已经解决，但处于不稳定状态。贫困问题在今后一个较长时期内还会存在，扶贫开发仍是一项重要而艰巨的历史任务。
（二）扶贫开发新的制约因素
进入新世纪以后，扶贫开发工作还面临着一些新的制约因素。
1.供求关系的变化和竞争的加剧，使贫困地区农业呈现出发展缓慢的态势。
2.改革滞后和经济体制转轨缓慢，使贫困地区缺乏必要的体制环境和机制动力。
3.国家有关政策的调整（主要是烤烟“双控”，天然林保护和退耕还林（草）政策）对云南省农村人口脱贫致富有一定影响。
4.当前云南经济面临的经济增长速度持续下滑和农民收入增长日渐缓慢两大突出问题，加大了扶贫开发的难度。
5.由于农产品价格偏高和竞争力较弱，加入WTO近期对贫困地区将产生不利影响。
（三）扶贫开发的有利条件
1.总量过剩条件下的结构调整有助于贫困地区经济的长期发展。
2.西部大开发战略的实施有利于扶贫开发工作的推进。
3.云南综合经济实力明显增强为扶贫奠定了物质基础。
4.贫困地区的广大干部群众具有强烈脱贫致富的愿望。
5.多年扶贫工作取得的成功经验明晰了脱贫致富的基本思路
五、贫困地区脱贫致富的思路
脱贫与增收，是同一问题的两个方面。近几年，由于供求关系的变化和竞争加剧等原因，云南省农民人均纯收入增长幅度明显趋缓，2001年，73个国家扶持重点县农民人均纯收入1151元，仅为全省农民人均纯收入1534元的75%，只及全国农民人均纯收入2336.4元的49.3％。因此，云南省当前农村工作中一个突出的重点和难点问题，就是如何尽快扭转农民增收难的不良局面，确保农民收入长期稳定的增长。结合云南农村经济现实与未来发展的需要，目前乃至今后一段时期，云南农民收入增长的基本思路是：
1、功夫在农内。从目前云南贫困地区农民收入主要来自于农业的现实出发（占到了79%，其中又主要来自于种植业和畜牧业），决定了近期贫困地区农民收入的增长只能在农业内部下功夫。一是积极进行农业和农村经济结构的调整。二是大力推进农业产业化经营。三是搞活流通，增加消费，开拓市场。四是依靠科技进步改造和提升传统农业。
2、出路在农外。从长远看，农民增加收入和实现全面小康的根本出路在于农业外部，在于走农业人口非农化和城镇化的道路。主要途径是：一是加快小城镇建设。二是继续发展乡镇企业。三是加快农村非公有制经济发展的步伐。四是加快农村富余劳动力流动转移的步伐。
3、关键在政府。由于历史和体制的原因，造成了城乡分隔的二元经济结构和农村落后于工业和城市以及农村贫困人口仍然过多的现实，单靠农民自身的力量是不可能改变这种状况的，只有通过政府的政策扶持和体制变革才能改变，而且各级政府不能只停留在口头上，必须扎扎实实地付诸行动。一是调整国民收入分配，加大对贫困地区农业的支持和投入力度。二是加强农村基础设施建设。三是加强对农业经济结构调整的指导。四是分阶段地在农村地区推进社会保障体系和现代福利体制的建设。
4、立足于自身。任何外部环境的改善都只是为农民增加收入创造了必要的条件，农民增加收入最终还是要依靠农民自身，有赖于农民观念的转变，素质的提高和艰苦的努力。这是转变农村经济增长方式，实现农民增加收入的落脚点。特别是像云南这样边疆少数民族聚居的贫困地区，更要科教先行，扶贫先扶教，治穷先治愚。只有广大农民的素质提高了，农业经济结构调整才能顺利进行，农业科技成果才能推广应用，农村劳动力的转移和输出才有竞争力，农民才能适应市场经济发展的需要，农民增收也才能变为现实。
六、农村人口脱贫致富的对策措施
（一）在坚持可持续发展的原则下加快贫困地区资源开发
创建有发展前景的主导产业是贫困地区持续发展的关键。在国家产业政策的指导下，坚持以经济效益为中心，兼顾社会效益和生态效益，立足当地资源优势，培育骨干产业。地、州、市、县要帮助民族特困乡、村研究筛选一批市场前景好、回报率高、有发展后劲的项目，使其尽早立项，加快开发。要着重培植以食品为重点的生物资源开发，以磷化工、有色金属为重点的矿业资源开发和旅游业开发。贫困县和攻坚乡进行产业开发，除国家明文规定的特殊行业如卷烟、爆炸物品外，只要资源有保证，产品有市场，开发条件好，经济效益高的，应不受建设规模、投资规模的限制。
（二）增加扶贫资金特别是以工代赈资金的投入
多年来的实践证明，以工代赈适合云南省贫困地区资金稀缺、劳动力富余的资源特征。今后政府应在现有以工代赈投资规模基础上，逐年以一定比例不断增加以工代赈资金，主要用于贫困地区县乡村基础设施建设，有效改善贫困人口的生存和发展环境，并适当降低地方政府配套资金的比例，以此减轻贫困地区的财政压力，提高以工代赈资金的扶贫效果。
（三）改善贫困地区农村金融服务
一是调整扶贫贴息贷款的投放结构，加大对贫困农户的投放规模和调整投放比例，帮助农民发展种植业和养殖业。二是商业银行每年也应拿出一定比例的资金，用于贫困地区，帮助贫困农户调整农业结构，走脱贫致富之路。三是金融管理机构应批准贫困地区从事投资业务的企业和个人建立贷款风险担保公司，以降低贷款风险，解决贫困农民贷款难的问题。四是贫困地区的农村信用社要加快改革步伐，不但要为农村农业或大户（种粮、养殖、农产品加工、运销等）贷款，更应该为小农户提供小额贷款，使其真正成为为农民服务的信用合作组织。
（四）切实减轻贫困地区农民的负担
要加快贫困地区政府机构改革的步伐，合并压缩机构，裁减冗员，以此提高政府工作效率，减轻贫困地区的财政压力，防止将扶贫资金挪作它用。要加快贫困地区费税制度改革的步伐，探讨取消“三提、五统”和面向农民的一切行政性收费改革办法，调整现行农业税和农业特产税税率，理顺国家与农民的利益关系，将农民负担管理纳入法制化、制度化的轨道。减免特困地区农民的农业税和农业特产税。对于因减免农业税和农业特产税造成贫困地区地方财政缺口的，由上级财政通过转移支付的方式弥补。要确保国家用于扶贫的各种资金及时落实到基层，落实到农户，为农民增收和生活的改善提供基本的资金保障。
（五）努力搞好与发达地区的区域经济合作
国家机关和东部地区支援贫困地区应采取多种帮扶形式，既要重视捐钱捐物，又要帮助培训管理和技术干部，资助中小学教育，援建科研项目，同时还应利用自身优势，为贫困地区引进资金、技术和人才等。要鼓励经济实力强的企业和优先勤劳致富的个人向贫困地区捐钱捐物。对于他们捐出的财物，政府要给予其在生产经营中相应份额的减免税。以互惠互利、优势互补为原则，开展多种形式的区域经济合作，并在土地使用、税费征收、技术引进、户籍制度等方面，采取特殊优惠政策吸引发达地区的企业或个人来贫困地区投资，合作开发种养业、林业、农产品加工业以及能源交通、城市建设等项目。对于从发达地区引来的企业或个人，各级党委、政府要采取有效措施，保护外来投资者的合法权益，严禁杜绝“三乱”现象的发生，为其创造良好的外部环境，使其“进得来，稳得住，能发展”。
（六）加大教育和科技扶贫力度
要加大对扶贫工作重点县发展基础教育的投资力度，在特困民族地区兴办教育，全部由各级财政投资。适龄儿童免费入学，免交小学学杂费。在办好初级中学的同时，大力开展职业技术教育，围绕扶贫开发，重点办好农民文化技术学校，增强致富的本领。加大特困民族乡的扫盲力度，5年内基本扫除青、壮年文盲。设立特困民族乡扶贫教育基金。省、地（州、市）、县三级都要设立科技推广基金，用以鼓励科技人员到攻坚乡村以各种有效形式推广适用技术。中央和省级财政可通过转移支付方式，承担贫困地区农村教师的大部分工资，贫困地区的教育经费尤其是教师工资主要由地（州）级以上财政按比例分担下来。
（七）组织贫困地区劳动力有序流动和改变城乡就业不平等政策
政府目前要做两大方面的工作，一是提高农村劳动者素质，有针对性地对其进行培训，组织贫困地区劳动力有序的流动；二是改革城乡户籍制度，实现城乡劳动力市场一体化，消除城乡就业不平等的政策。需要将农村的富余劳动力纳入国家再就业的视野，城乡劳动者都要公开平等竞争就业，并体现同工同酬的原则。而且，进城农民家庭和子女应享有与市民同等的基本公共服务，如基础教育、职业培训、公共卫生、基本医疗服务、计划生育服务等权利。
（八）继续抓好异地开发扶贫工程
实施异地开发，是解决基本丧失生存条件特困群众温饱的最佳选择。要明确异地开发扶贫标准和范围，准确摸清基本丧失生存条件的特困人口的底数，核定异地开发扶贫人数，这是搞好今后异地开发扶贫的重要基础。要以解决移民的温饱、增加移民收入、改善农民生活为目的，并充分尊重转移对象的意愿，严禁搞行政强迫。要把异地开发扶贫与小城镇建设结合起来，组织有经济头脑的特困农民搬迁到城镇从事二三产业，通过发展非农产业增加收入，实现脱贫。要改善安置区生产生活条件。坚持以解决群众温饱为前提，抓好各项政策的落实，正确处理好迁出方与迁入方的关系，处理好移民与当地农民的关系，落实好搬迁农户的土地、户口、子女上学等政策，尤其要落实好搬迁农户的土地长期使用权，使农民迁得进，稳得住，能脱贫，并保证必要的资金重点用于安置区基础设施建设和社会配套工程建设。
（九）正确处理好国家、企业和农民的利益分配关系
从贫困地区农民在竞争中处于劣势的实际出发，要尽快建立稳定完善的农副产品最低保护价和风险基金制度。对贫困地区农民在实施农业产业化的过程中应进行必要的倾斜让利，工业加工环节（不包括卷烟厂）产生的利税率应按照一定的比例返还给原料生产者，使农民大体上也能获得平均利润。要尽快制定保护农民利益的法律法规，使农民利益的保护走上法制轨道。
（十）加强贫困监测工作和建立科学的评价指标体系
目前的扶贫工作由于缺乏科学的贫困监测系统而带有一定的盲目性和随意性，大大降低了扶贫工作的针对性和扶贫产生的效果。贫困监测要以效果性指标监测为主，以进程性指标监测为辅。直接反映贫困人口生活水平的指标称为效果性指标，而反映扶贫工作过程或阶段性成果的指标称为进程性指标。效果性指标在经济方面有：GDP增长率、农民人均纯收入、生活消费支出、人均粮食生产量和消费量等；在社会发展方面有：成人文盲率、儿童入学率、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、平均预期寿命等。而年内发放扶贫贷款数额、新建学校面积（个数）、新建公路里程、架设电力线路长度等则是进程性指标。进程性指标并不直接反映贫困人口生活水平的变化，只有以效果性指标为主确定扶贫目标、衡量扶贫成绩才能真正说明贫困人口受益的程度。
（十一）请求中央给予云南民族地区特殊的扶贫政策
一是实行直接的财税倾斜政策，切实解决扶贫工作重点县的财政困难；二是增加对云南的扶贫资金投入，增加信贷规模和信贷资金；三是对特困少数民族给予特殊政策，实行多予少取或只予不取的方针；四是对失去基本生存条件农户的异地开发和异地安置给予专项投入并加大投入力度；五是继续实行中央机关到云南省定点挂钩扶贫的做法，并适当增加扶贫单位和扶贫点；六是尽快研究制定理顺资源性产品的政策，从根本上改变计划经济体制下造成的贫困地区资源性产品的价格与价值背离的不合理状况。
（来源：云南省统计局）
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