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主题: 代贴：曹思源：修宪“双十建议”（第二部分：中期目标）
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作者 代贴：曹思源：修宪“双十建议”（第二部分：中期目标）   
贝苏尼
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文章标题: 代贴：曹思源：修宪“双十建议”（第二部分：中期目标） (302 reads)      时间: 2003-8-08 周五, 下午8:50
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org

中期目标







一、删除宪法序言



众所周知，宪法是国家的根本大法，它主要是规定一个国家最基本的社会制度、公民的基本权利和国家机构的职责等。宪法是一种强制性规范，人人都必须遵守；凡宪法所列，违者即是犯罪。



但是，有人误以为宪法是历史教科书，于是我们的宪法就有了一篇长达二千字的序言，从“中国是世界上历史最悠久的国家之一”开讲，讲鸦片战争、讲辛亥革命、讲新民主主义革命、讲社会主义改造，一直讲到改革开放。



也有人误以为宪法是理论教科书，于是乎马克思列宁主义、毛泽东思想统统写进宪法，且不说十多亿人口中，宗教徒不可能信仰马列毛，其他许多人也搞不清真假马克思主义，更有不少自称是马列主义者的互相斗得死去活来，让人难以判断究竟是谁违反了宪法中所规定的马克思列宁主义，国人实在无所适从。



也有人误以为宪法是政治宣言，应该庄严宣告的东西一个都不能漏，于是不同时代的宪法中便出现了如下一系列口号：



——人民民主统一战线将继续发挥它的作用。



——我国同伟大的苏联牢不可破的友谊。



——坚持无产阶级专政下的继续革命。



——备战、备荒、为人民。



——第一次无产阶级文化大革命胜利结束。



——我国永远不称霸，永远不做超级大国。



——剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。等等、等等。



更有甚者，1970年9月6日中共九届二中全会通过的宪法修改草案的序言还号召：“我国各族人民要在毛泽东主席为首、林彪副主席为副的中国共产党中央委员会的领导下，高举毛泽东思想伟大红旗，奋勇前进。”要不是林彪自我爆炸得快，这部宪法如期公布，中华人民共和国的形象怎么得了！



显然，我们现在已经不需要研究上述口号是否正确，但必须从逻辑上研究一下，那些口号有没有必要写进宪法序言？更需要进一步反思：宪法是否根本就不必有这么一篇序言？



我查了110个国家的宪法，发现其中81个国家（约占74％）的宪法根本就没有序言。而在有序言的29部宪法中，24部宪法的序言纯属制宪技术性的内容，只有5个国家（约占4.5％）的宪法序言是意识形态性质的内容。这5个国家是越南、古巴、圭亚那、叙利亚和巴基斯坦。后两个国家以伊斯兰教为国教，其誓词就是“以至仁至慈的真主的名义庄严宣誓”云云。



我国修宪如果要借鉴世界立宪发展的潮流，当然还是删除序言为好。决不能把宪法当个筐，什么都往里面装；每每时移世易，难免频频换装。现在有不少人议论说，我国宪法修改太频繁了。其实重要原因之一就是为序言所累。单是宪法序言第七自然段，从1993年到1999年，6年间翻来覆去竟改了两回，创造了世界修宪史上的奇迹，难怪人们有点烦。



我看还是忍痛割爱删掉序言吧。这无损于共和国的伟大，却有助于提高国家宪法的严肃性与科学性。



二、普遍实行直接选举制



所谓直接选举，指的是国家代议机关的代表（如人大代表）、国家领导人（如国家主席或国家总统等），由选民按选区直接投票选举产生的一种选举方式；而间接选举制度则是由选民选出代表，甚至下级代表还要层层选出上一级代表，最后产生最高级的代表（如全国人大代表），再由他们选举产生国家领导人。



这两种选举制度中，哪一种最能充分反映选民意志呢？不言而喻，当然是直接选举。在直接选举中，每一个选民都能对国家领导人能否当选，以及得票的高低产生直接影响；而在间接选举中，亿万基层选民的影响力全部等于零，因为他们完全被排除在最后的投票程序之外。例如：不管有多少人痛恨江青、张春桥、姚文元、王洪文，都不能阻止他们“光荣当选”为中华人民共和国第四届全国人民代表大会的代表。



我对世界各国的选举制度作了一次调查研究。在调查总数110个国家中有69个国家的宪法规定实行直接选举制度，约占63％；规定实行间接选举制度的国家只有7个，占6％；在宪法中规定直接间接两种选举制度兼有的国家占13％；宪法对选举制定规定较为笼统的国家占14％；此外，在宪法中未对选举制度作出规定的国家，只占4%。显然，直接选举制度是世界潮流所向。



中国人民的民族自豪感是举世公认的，可是现在有些爱国主义者一谈到选举制度方面的问题，往往就成了十足的民族自卑主义者，口口声声“中国还很落后，人民群众民主素质比较差，外国能搞直选，我们还不行”。依我看，并非群众落后，而是某些干部落后于群众，他们害怕自己或自己瞩意之人在直选中落选，这与“三个代表”的要求实在相距甚远！



其实直接选举并不难，台湾同胞能做到，我们大陆同胞没有理由做不到。选举制度并没有什么阶级性，它只有先进与落后之分。只要真正站在代表最大多数人民群众根本利益的立场上，从充分体现选举人意志出发，是不难搞好直接选举的。



为此，我建议现行宪法第三条第二款改为：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选民直接选举产生，对选民负责，受选民监督”。



在该款之后增加一款：“中华人民共和国国家元首，由选民直接选举产生”。



据此，可以修订相关选举法及选举法实施细则。



三、公民有投资新闻出版事业，参与同业竞争的权利



建议将此内容写进现行宪法第二十二条，列为该条第二款。



我认为此事非同小可。中国作为人民共和国，却长期不允许公民投资新闻媒体和出版发行，把这个领域完全划为国家垄断，是十分荒唐、极其有害的。



文化大革命十年浩劫期间，中国当时那么多报刊，竟没有一篇文章反映刘少奇、邓小平的冤案！上至达官贵人，下至小民百姓，挨整挨批、受辱自杀、冤假错案不计其数，而书刊报纸、广播电视说的却是“文化大革命好，文化大革命好，无产阶级文化大革命就是好！”可谓“十年浩劫，一片叫好”。——这就是新闻一概官办的历史“荣耀”！如果新中国建国伊始就放手让人民群众办报，平等竞争，至少会有几家为那些被迫害的共产党员说话，会有几家批评文化大革命，这就有利于及早纠正文革错误。



“文革”那么惨痛的教训，难道还不能换来在宪法上承认公民有权投资新闻媒体吗？公民如果在新世纪仍然没有这项权利，万一再遭到什么浩劫，公民们能用什么来保护自己，能用什么来保护我们的共和国呢？



四、承认双重国籍，抚慰海外赤子



现行宪法第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”



在这里，公民权的前提是国籍；而对“国籍”这个极端重要的问题，宪法却不置一词。究竟人们在什么情况下具有本国国籍？在什么情况下丧失本国国籍？这在绝大多数国家宪法中都有明文规定的问题在我国宪法中却找不到踪影，这些问题一概由中华人民共和国国籍法去规定。其实按国际惯例，国籍方面的重大原则均应先由宪法作出规定，尔后再根据宪法来制定国籍法，作出具体规定。由于我国宪法对国籍未作原则规定，因此我国国籍法可以说是一部没有宪法根据的法律，许多重大问题的处置比较草率和粗糙。否认双重国籍问题即是一例。



无论是国籍法1980年起草之时，还是现在，许多侨胞都希望在取得外国国籍的同时，保留祖国国籍。目前世界上大多数国家都承认双重国籍，允许本国公民在取得外国国籍的情况下，自己选择是否同时保留原国籍。而我国国籍法第九条却规定：“定居国外的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。”



国籍是公民权的前提，也可以说是一个公民所享有的首要权利。一个人取得外国国籍并不是犯罪嘛，他完全有资格自主地选择是否继续保留祖国国籍；而我国国籍法规定此时他立即丧失中国国籍，这不就等于强行剥夺他的中国国籍吗？这对于海外赤子岂不是最大的处罚！请问罚有何据？罚有何益？



由此看来，我国宪法完全有必要充实关于国籍问题的规定。我建议现行宪法第三十三条第一款作如下修改：



“凡在中华人民共和国出生或其入籍申请获得中国政府批准的人，均具有中华人民共和国国籍，属于中国公民。中国公民取得他国国籍的，可以根据其本人意愿，保留或放弃中国国籍。”



我国有一句讲了多年的口号：“调动一切可以调动的积极因素。”而承认双重国籍，显然有利于最广泛最充分地调动海外赤子的积极因素。



也许有人会说，中国已经有13亿人口，如果再接受千百万双重国籍的中国人，恐怕不堪重负。其实大部分海外华人生活基础在外国。他们即使重新申请了中国国籍，也不可能都重新回国定居。他们可以更好地支持祖国改革开放与发展，却不一定马上需要占用国内的生存资源。即使有一些人会陆陆续续回国定居，我们也是应当欢迎的。他们大都具有较高的文化、科技水平和道德法律意识，有助于提高国民的整体素质。



五、公民行使言论出版结社自由权，无须审批



现行宪法第三十五条所列“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，在行使时是否需要经过批准？我看应当“一分为二”：



第一类，须经批准的——如游行。由于交通管理上的原因，游行所经过的街道可能引起交通堵塞，需要有所选择，事先要告示，事中要疏导，需要有警察维持秩序。因此，游行须申请，得到批准方可进行。



第二类，无须批准的——如言论、出版、结社。公民行使言论、出版、结社自由时，并不直接妨碍社会秩序，完全没有必要审批。有人说如果公民在行使言论、出版、结社自由时杀人放火怎么办？那当然要制止并依法惩处。但那惩处的是杀人放火行为本身，而不应株连言论、出版、结社的自由。所以，要求公民行使言论、出版、结社自由时必须经过批准，是没有根据的，是违宪的。这里不妨试举一例。



国务院1997年发布施行了一个《出版管理条例》（以下简称条例），取消了公民的出版自由。条例的文字较长，这里概括如下：



第一，只有报社、期刊社、出版社等出版单位才有权从事出版活动；一般公民无权。



第二，所有出版单位的设立都要经过政府审批。审批时除了对出版单位自身条件有严格限制外，还要受政府制定的出版单位总量、结构、布局的强力控制。也就是说，即使你所有条件都合格，政府不给你“出生”指标，你还是没有“出生”的自由。



第三，出版单位设立之后，其出版活动受政府严格监督，其出版物的思想内容如果被认为犯禁，将随时可能受到罚款、停业处分，乃至追究刑事责任。



这个条例显然违反了宪法第三十五条关于公民有言论出版自由的规定。其违宪情形好有一比：



——我承认你有吃饭的自由，但是你吃饭的行为只能由别人代理；至于选择谁来代理，还必须由我审批；而代理者在吃饭过程中如果对饭菜的挑选违反我的规定，则立即取消代人吃饭的资格。呜呼！



这不禁使我想起了文化大革命中看到的一份材料，说朱德元帅出版文选被禁止，后来找了一家文学出版社出了《朱德诗选》（笔者有幸买了一本），还被批判为“非法出版”。看来，违宪的出版管理制度不仅剥夺普通公民的出版自由，也能剥夺无权的领袖的出版自由。君不见，赫鲁晓夫下台以后，其回忆录无法在苏联出版，只好偷偷送给美国时代出版公司和英国安德烈·多伊奇出版公司出版。他那时也许后悔，当初在台上时怎么就没把这出版自由落实几个百分点呢？



我们今天来落实公民的自由权利也不太难，只需在现行宪法第三十五条加上几个字——“公民行使言论、出版、结社自由，无须经过批准。禁止任何法律、法规和行政规章剥夺宪法所赋予的公民权利。”



六、信仰宗教和从事宗教活动的自由



现行宪法第三十六条规定了“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”，但是还需要进一步修改完善。



第一，将上述条文改为：“中华人民共和国公民有信仰宗教和从事宗教活动的自由。”



实际上，一个公民如果纯粹在脑子里信仰某个宗教，这种思想性质的自由是外界难以剥夺的，真正须要加以保护的是公民从事宗教活动的自由。当然，思想与活动是有关联的，所以我认为作上述修改，才比较完整。



第二，建议将宪法第三十六条第三款取消，因为它与宪法第五十一条的内容重复。五十一条已经规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这一条涉及宪法第三十四条至五十条所有条款，是对公民行使各项自由与权利的总的限制，当然也包括行使宗教自由的必要限制。如果在第三十六条第三款作重复限制，不仅逻辑上完全没有必要，而且有歧视宗教活动之嫌，所以我主张将其删除。



七、人民代表大会机构要改革



人民代表肩负着国家大事的决策职责，只有通过“定期直选”产生并“专职专薪”从业，才可能履行国家立法机关的决策职能。现在的人民代表都是兼职的，全国人民代表每年到北京开一次大会，各地的人民代表也只是每年开一次大会，平时各忙各的工作，这样的人民代表对国家大事的决策能起多大作用？



历届全国人民代表大会都选举了150位以上的常务委员组成常务委员会。而这些常务委员和人民代表一样，绝大部分也是兼职从业，不在常务委员会领工资，也不在常务委员会上班做常务工作。



作为国家最高权力机关的常设机构，其大多数常务委员却是不搞常务的兼职人员，岂非咄咄怪事！



我认为，人民代表大会的组织机构应当改革。一是取消现有的各级人民代表大会的常务委员会；二是通过在公民中定期直选产生专职专薪的人民代表，组成常设的全国人民代表大会，直接从事日常工作。



现在全国人大代表三千左右，这么多人开会，根本无法深入研究问题，完全是形式主义，劳民伤财。为了提高工作效率，人民代表的人数要大大压缩。全国人民代表大会由三百名左右的人民代表组成，现行人大常委会的职权交由人代会合并履行。



人民代表大会制度的这些改革，当然需要修改现行宪法第三章第二节。工作量比较大，但意义更为重大，只要思想明确了，操作起来并无不可逾越的障碍。



修宪之外，还需要相应修改全国人大组织法和全国人大议事规则。人民代表大会的代表、正副委员长或正副主任和各专门委员会正副主任、委员及所有工作人员、专家、顾问（临时邀请的除外）的工资，一律由人民代表大会发给。他们任职期间不得在其他任何政党、机关、单位兼任领导职务和领取工资、奖金、津贴、补助，不得接受任何方面的赠款和贵重礼物。



人民代表大会秘书局或秘书处应负责定期出版《人民代表大会公报》、《人大会议发言记录集》、《法律汇编》等。涉及机密事务的材料可以列为专号，缩小发行面，推迟公布时间。除此之外的一切材料，都应该定期如实向全民公开，使公民能够及时了解立法机关的活动和各位人民代表的主张，并作为选民考察人民代表及考虑在下次选举时如何投票的重要依据。



八、政协与“两院制”



全国各地从上到下每年要开“两会”，即人民代表大会和政治协商会议，兴师动众，轰轰烈烈。作为两会之一的政治协商会议是中国特有的一种政治组织。根据中国人民政治协商会议章程的规定，政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政。



但是在中国的现实政治生活中，政协的政治地位、法律地位并不明确。中国任何一项法律都不需要政协委员投票表决，即使政协委员纷纷反对的某一件事，决策者说办还得办。政协无权参与决策，其作用也就很难发挥。社会上对“政协话”的描述很形象——“不说白不说，说了也白说，白说还得说。”



要改变这种状态，必须换一条思路——把政协由“陪聊”机构变成立法机构之一。



政协委员产生于不同的界别，各党派、无党派群体、人民团体、少数民族以及文艺界、文学界、科技界、社会科学界、医学界、体育界等等，是与人民代表不完全相同的民意代表。因此，人民政治协商会议可以改为与人民代表大会并列的另一个立法机关，相当于国外两院制议会中的参议院；而人大则相当于众议院。目前欧美议会制度比较发达的国家大都采用两院制。



两个立法机构并列，由于存在相互制衡，法律案必须由两个机构都通过才能立法，这样就会使立法过程更规范、讨论更透彻、制订更严谨，进一步减少立法中可能出现的失误。



在政协向类似参议院职能转换的过程中，第一步可以先赋予政协法律创制权和立法复议权。前者是政协可以直接创制法律案提交全国人大审议；后者是全国人大通过的法律必须由全国政协复议表决以过半数通过后，才能正式颁布生效。对于全国人大提出复议的法律案，全国政协可以否决一次，经由全国人大修改再行通过后，全国政协如果再作第二次否决，须有三分之二以上多数才有效。地方各级政协也应有相应的权力。



为此，建议在现行宪法第三章“国家机构”中，在“全国人民代表大会”之后增加一节：“中国人民政治协商会议”。



既然把人民政治协商会议作为国家的一个立法机构，那它的组织结构、委员产生和运作方式也都应当据此作出重大改革。



九、地方国家机构改革



省级（包括直辖市、自治区）、地级（包括地级市）、县级（包括县级市和地级市的区）以及乡镇这四级地方人民代表大会的改革，参照全国人民代表大会的改革思路，也需要通过修改宪法有关条款来实现。这里不赘述，只强调一点：地方各级人民代表大会的代表和地方政府首脑的选举一律实行直接选举和差额选举，概莫能外。



目前地方人大代表（包括人大主任）和地方政府首脑在任职期间调动频繁，尤其是新任行政首脑往往是先上任工作，然后由地方人大常委会通过等额选举予以追认，实际上是“先斩后奏”。说重一点，是对选民意志有所“蔑视”。解决的办法是对新补选的地方政府首脑同样要坚持差额选举和由选民直接投票选举。在这种条件下候选人不可能“稳操胜券”，风险度提高，以适当遏制民选公务员在非换届期间调动的随意性。



十、明确规定宪法停止生效的特别程序



建议在现行宪法第六十二条第十四款之后增加一款：“决定国家处于紧急状态，并发布紧急公告，在一定期限内暂停执行宪法某些条款。此项公告须在发布后的50日内得到全国半数以上省、自治区、直辖市人民代表大会的决议批准，才能在180日内有效（从紧急公告发布之日起计）。期满若紧急状态尚未解除，须按上述手续重新获得批准，紧急公告方能继续有效180日。”



明确规定宪法停止生效的特别程序，是为了维护宪法的权威。在我们共和国的历史上，这方面是有过沉痛教训的。



我国宪法较长时期以来，没有作为根本大法得到应有的尊重。1966——1974年，未经任何手续，宪法就不宣而废，停止生效了。号称最高权力机关和立法机关的全国人民代表大会及其常委会停止一切活动，“冬眠”了整整9年。在此期间，实际上的最高权力、“最高指示”当然是绝对地存在着，踩在宪法上面的“最高法律”大量地制定出来，并影响每个公民的命运。例如《中共中央关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的规定》（简称“公安六条”）就曾规定，攻击林彪就是现行反革命等等。



也许有人会说，文革是个特殊情况。但是，由于宪法本身没有规定其停止生效的程序，一旦遇到文革、准文革、小文革之类的“特殊情况”或“史无前例”的情况，随随便便停止执行宪法，似乎也是“可以理解”的了。因为它并没有与宪法中任何条款相抵触嘛。这就是悲剧所在，这就是中华人民共和国1954年、1975年、1978年、1982年四部宪法的共同缺陷——都没有规定宪法停止生效的程序。



今天我们修改宪法就是要居安思危，要从有利于国家长治久安出发，明确规定在紧急状态下宪法部分条款停止生效的严格程序。确立这种程序，一方面可以使国家遇到特殊情况时有符合宪法的变通办法；另一方面使全国人民易于监督宪法的实施，并同违宪行为作斗争——凡未经既定程序而停止执行宪法，均属违宪行为，任何公民都可以投诉。向哪里投诉？当然是我们修宪建议中将要建立的宪法法院。







※※※※※※







宪法是国家的根本大法，修宪是治国安邦的大事。既然中华人民共和国一切权力属于人民，那么人民当然也有权讨论宪法和宪法修正案。政府要为所有公民参与讨论、发表意见创造条件。建议有关方面在宪法修正案交付全国人民代表大会审议表决之前的六个月，在报纸上刊登草案，以便引起广泛讨论，充分征询各方面不同的意见。再不要像前几次修宪那样搞得冷冷清清、神神秘秘，只在高层和少数专家中听听意见。我们这一次是站在新世纪的台阶上，在新一届国家机构和新一届执政党领导班子上任伊始的新情况下讨论修宪，应该会有新气象。



磨刀不误砍柴功。全民讨论修宪的过程，也是普及宪法知识、增强宪法观念、提高公民意识和公仆意识的过程，同时也就是减少法盲和宪政盲，使许多不应有的悲剧消灭于萌芽之中的过程。



我衷心祝愿我们国家这次修宪获得较大的成功。









2003年7月7日







注：本文引证各国宪法均据青岛出版社1997年版《世界宪法全书》，文中不再一一列注。









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