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 农民身份制度论（原载中国经济评论） |
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
一、农民和农民身份制度
50年代以来，统购统销政策、人民公社体制、户籍制度、城市就业制度、社会保障制度、单位制度等一系列制度安排，使中国走上了“城乡分治，一国两策”(陆学艺，2000年)的路径，迄今为止，农民身份仍不只是职业标志，它有着经济、社会、政治、文化上的“劣等性”内涵。尽管改革开放的二十年之中，上列各项制度中有一部分己开始“松动”(如户籍制度有限地放宽了农民进城的限制)甚至取消(如粮油供应制度彻底寿终正寝)，但农民身份的“劣等性”仍很突出，当前农民身份制度的根本性内涵体现在以下几个方面。
（一） 对农民迁移和择业的控制
1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及相关政策，使农民及其后代获得城市 户口的可能性极低，户籍制度不仅能限制农民本人的迁移和择业自由，还能使大部分农家子弟世代为“农”。农民身份的“凝固化”和“世袭制”是农民身份制度的重要组成部分。同非农户口的城市 人相比，农民向更“高”的社会层次迁移至少受到以下限制：
⒈农民基本上不能成为“国家职工”或“国家干部”，即各党政机关、人民团体、国有或（城区）集体企事业单位排斥农民正式就业，农民只有先获得非农户口才有可能进入上述单位。
⒉针对进城务工或创业的农民，城市设置了各种“门坎”，如多种证件、多项收费、农民子弟进城上学高昂的“借读费”、农民务工范围和数量限制、吸纳城镇下岗职工的单位享受一些优惠政策或直接的经济补偿等 ，这使本就尽失“天时、地利、人和”的民工进城成本更高、竞争条件更恶劣。
⒊绝大多数单位对农民工实行同工不同酬的歧视性待遇，且不说各种历来视为城里人特权的福利待遇，就是正常的工资标准，农民工也比城市 职工低得多。
（二）“正税”负担上的城乡差别
这里所说的“正税”是指国家财政税务机关开征各项税收。我国农业税以常年产量为计税依据，1961年国务院将农业税的全国平均名义税率下调为当年产量的11％，并提出“增产不增税”的原则。但自1985年起，这一原则己被突破。据中国农村统计年鉴资料，在85年以前，农业税税额每年稳定在20多亿到30多亿之间，但以后每年都有大幅增加。到1998年，在耕地比1984年净减少5000万亩，农业生产成本大幅上升的情况了，农业税税额达176.09亿元，14年之间激增近4倍，年均增加28.6％，远远高于同期国民收入和财政收入的增幅。另外，从1987年起，还先后开征了作为农业税组成部分的耕地占用税、农林特产税、契税。到1998年“新三税”合计达227.7亿元，“新三税”的开征，使农业税负担增加了一倍多。
关于农业税和其它由农民负担的税种，还有对农民是非常不利的特殊性。其一、在实际征缴农业税的过程中无论是按田亩(责任田也是按人头分)还是按人头征收，没有劳动能力的小孩和丧失劳动能力的老人都是实实在在的纳税人。其二、农业税征税对象是农产品，实际缴的是现金，这种“所税非所出”的税制，使“钱重谷轻”,农民的现金收入更大一部分要用于纳税，农民在农产品在贱买中又一次被盘剥。其三 ， 农业税制是按常年产量征税，没有起征点和免征额，不管农产品是流转商品还是自用产品，也不扣除成本或外购中间产品的价格，从性质上看，它不属于产品税、增值税、营业税、所得税中的任一税种，事实上，这是一种专门针对农民的很不公平的税种，综合权衡，它比城镇人口缴纳的很多工商税高得多。
（三）“农民身份税”一“三提”、“五统”及其它负担
农民负担的“大头”还不是税收，名目繁多的收费更象无底洞。包括村办集体经济提留的公积金、公益金和管理费的“三提”和包括乡村两级办学、优抚、计划生育、民兵训练和其它的“五统”等开支，过去很少，1952年只占农业税的1/9，而现在由于乡村两级机构迅速膨胀，这些收费已是农业税的数倍。 人头费、宅基费、自留地费 等收费项目也在不断增加。
除此之外，依附在农民身上的“隐性租税”也很多，如农民获取城镇户口往往要缴纳数千元到数万元不等的“城市增容费”；农民进城打工大都只能领到“正式职工”一半左右的工资；还有各种管理部门对进城农民征收的这费那费。农民身份制度本身包含巨额的“制度租金”，而这些来自农民的租金基本上是由非农利益集团分享。
这些负担非农户口的人大多数是不用承担的，因为这些相当一部分是用来养乡村两级干部的，而城里的干部都是“国家干部”，由财政开支；有一些开支本身具有公共品的性质，如优抚、民兵训练属国防经费，办学、计划生育属教育和公共卫生经费，也是由中央和地方财政开支的；一些财政没有统起来的开支，大都是由单位包办；至于上述的“隐性租税”，更是与城市居民无关。因些，“三提”、“五统”及其它收费和各种“隐性租税”显然只是农民特有的负担，在这个意义上，这些负担就是“农民身份税”。
（四）财政分享上的城乡差别
农民税外负担高企的重要原因在于财政投入、福利待遇和其它公共产品的分享上，城乡差别极其悬殊。
⒈在财政投入上，“六五”以来，历年财政支农支出只有农业在国民收入所占比重的1/2--1/3。值得说明的是，这样一点有限的支农投入大都 是由相关的国家行政事业单位支配的，用着职工人头费的比重相当大，被挪用挤占的也不是一个小数额，真正落到农民和农村的比帐面上少得多。
⒉ 中国福利制度本来就是典型的城镇福利制度和单位福利制度，当前全面的社会福利仅仅面向城镇居民，同时我国的福利制度以单位为本位实施，没有单位的农民与住房、医疗、退休金、养老保险、劳动保护、工伤待遇、休假、日常生活福利、福利设施、独生子女补助、免费培训等福利待遇无缘。
⒊ 由于财政投入向城市集中、农村剩余极其微薄且大量向城市转移，农村公共品和准公共品的供给与城市相比更是天壤之别，在道路交通、通讯、供电、教育、文化娱乐、医疗设施、消费品选择等方面，农民与市民是无法相比的。当然这些方面存在一定差别是不可避免的，问题是有些方面的差别是远远超过了极限，太“离谱”了。表现得最为突出的是城乡孩子享受义务教育上的差别待遇。目前，只有城镇中的中小学教育是真正的义务教育，由国家出人、出钱、出物；农村中小学义务教育大体上是“民办义务教育”，除公办教师的工资是由财政支付的以外，其它开支都是由农民自己掏钱。
有学者指出，在财政投入、福利待遇和公共品分享上的现行制度，“有可能加剧农村公共品供给的危机，最终结果只能是距我们所追求的使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受相近的公共服务的目标越来越远。”(张晓出等，2001)
二、农民身份制度产生和固化的“必然性”或“必要性”的思考和争辩
对我国为什么要建立和实施“一国两策，城乡分治”的农民身份制度?比较有代表性的看法是：这是当时二元经济结构、“险恶的”地缘政治、赶超型发展战略等政治、经济环境下“不得已而为之”的(李佐军等，2000)。决策者从让“中华民族自立于世界之林”的愿望出发，制定一系列针对农民和农村的政策和措施，一方面限制农村人口的外流特别是流入城市，另一方面尽可能地从农业和农村调用大量的资源以支援城市工业的发展。
当然，当时的决策者选择这一制度的良好愿望是不必怀疑的，但说这一制度在50年代未是“必然的选择”——它是最能保证经济发展、国家安全的制度，笔者是怀疑的；如果说在目前仍是必要的，笔者更不相信。我的基本看法是；农民身份制度是在脱离实际的热情引导下的、违反经济发展基本规律的错误发展战略的政策体现；而它能够长期固化下来，则是这一系列制度的既得利益者维护自身利益的结果。
（一）农民身份制度无助于经济增长和国家安全，相反还带来了停滞和粮食危机等一系列问题
1、历史给了我们十分深刻的教训，忽视农民利益，挫伤农民的积极性直接导致农业发展停滞，威胁
我们这个人口大国的粮食安全。
改革开放以前的事实是：牺牲农民利益，过度地转移农民和农村的剩余，又把农民局限在生活条件同城市存大巨大落差的农村，只允许农民从事比较利益极低的农业，严重挫伤了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，“八亿农民搞饭吃，饭还不够吃。”甚至多次出现全国性的和地区性的大饥荒。农业不稳，粮食安全长期缺乏保障，这种情况下来谈经济发展，来谈国家安全，应该是底气不足的。
2、农业和农村剩余的过度转移，导致工农之间、城乡之间正常交换关系的中断，使整个国家经济循环的路子越走越窄。
在农业和工业、乡村与城市的关系上，过度从前者向后者转移剩余，甚至在没有剩余的情况下，把前者“简单再生产的份额”也转移走，能够确保后者的超常发展吗?赶超型战略实际上就是基于对这一问题的肯定。笔者认为，这种认识恰恰是西方学者所说的“合成推理的详谬”的一种。在这里不存在“农业减一即为工业加一”的算术法则，很明显，把农业和农村的剩余甚至简单再生产的部分用超经济的手段转走了，农业创造剩余的能力就越来越不足，极端的情况下，整个农业和农村经济会出现萎缩，这一点过去和现在都在反复验证。这一方面使农业和农村可供工业和城市征集的份额越来越少，另一方面也使工农之间、城乡之间的交换关系难以为继。总而言之，无度的超经济转移会使农村乃至整个经济“蛋糕”越做越小。现在，许多人也认识到，有效需求不足的根本性原因之一在于农民的收入太少，在于农村市场太狭小。事实是我们选择的赶超型发展战略最终得到的只是“欲速则不达”的结果。
3、农村劳动力没有与农村剩余同步转移，使农村人地关系高度紧张。
以控制农民及其子弟自由迁移和择业为重要使命的农民身份制度，便农民在大量交出自己的剩余时，没有能够实现农村劳动力与积累的同向流动，极大地强此了中国人地关系紧张程度，它使得世界上40％的农民来侍候世界上7%的土地，这不仅意味着劳动力的巨大浪费，农村经济发展的长期停滞，还使得农民为了求生存不得不向土地过度索取，生态危机与这一制度的关联性不难在现实中找到证明。
4、新中国农民身份控制的放松程度与农村和整个国民经济发展状况密切相关，事实上对农民控制越紧、索取越多，整个经济发展越困难。
改革开放以前，经济发展的长期停滞与农业和农村收入过多的超经济转移及农民身份的强力控制(不得进城，不得转业甚至不得兼业)有着直接的关系。改革开放以后经济增长率的维持，很大程度上得益于对农民身份制度的削弱——改革开放之初，农民身份控制相对削弱，农民积极性提高，农业收益和农民兼业收益普遍提高，而非农利益集团利益调整的要求的“声音”还不是太强，体现非农集团利益的政策调整也相对“滞后”，农民负担能保持稳定，剩余能较多地留存不来，给农民创业和农村发展提供了物质条件，农村经济进入了一个短短的黄金时期，城市经济和市民阶层也相得益彰(至少，市民们发现农副产品的供应是空前丰富了)，这是农民身份控制和“农民身份税”相对减轻的好处；而当前在“正税”和“农民身份税”大幅膨胀，农业收益极低甚至为负的背景下，农民进城打工、在乡转业和兼业的收入使农民不至于大范围破产，勉强维系着城乡之间的交换关系不至完全中断。
（二）农民身份制度的固化恰是这一制度的既得利益集团维护自身利益的结果。
1、农民身份制度也体现了市民身份的特权，因而市民阶层对可能冲击其特权地位的农民身份制度变革会警惕、不满和抵触，所以农民身份制度只对某些利益集团是“必要的”。
如果说农民身份制度的确立是一种战略失误，那么，这一制度给经济效率和社会公平造成长期损害的过程中，它能够被固化和延续下来，则只能用利益原因而不是思想认识原因解释——农民身份制度由于符合社会强势集团的利益要求，它被利用了、固化了。
从本文上述的农民身份制度的内容可以看出，非农利益集团享受到的种种特权将农民排斥在外，因而非农身份者拥有一种相对特权，农民与非农民之间在实际收入、实际生活水平、发展机会上存在巨大差距。如果取消控制农民身份的一系列制度，一是使利益分配的现实格局会做出极大的调整，最直接的表现是城乡居民负担和财政分享会趋向均等化，市民阶层会产生其既得利益直接“受损”认识；二是大量的农民向城市流入并且能取得市民身份，分享特权的阶层规模会“失控”，一块“蛋糕”当然是参与分配的人越少，人均分到的份额越大；三是农村劳动力大量流入城市加剧就业竞争，威胁市民的“饭碗”，压低市民的收入。因此取消农民身份制度最直接的后果就是对市民特权的冲击，市民集团当然会警惕、不满和抵制。
2、农民表达利益的“声音”远不及其它社会集团强，这自然向社会发出了农民利益可以被忽视的暗示。
农民不能较充分地表达自身利益要求，原因主要有：其一、农民自身文化素质有限，生活环境偏僻，使农民表达自身利益的能力受到极大的局限。 其二、如果是农民身份，就不能担任国家干部，因而农民被排斥出直接制定政策的圈子，而人口最多的农民参加人大、政协的比例极低，农民参政议政的能力和条件都不及市民阶层。其三、直接管理农民的是与农民利益取向大为不同的县乡干部，他们的非农身份，使他们在农民利益问题上没有切肤之痛。其四、即使是农民出身，只要“跳出了农门”，就成为了农民身份制度的受益者，就有了新的利益取向，这样，农村精英分子通过招工、招干、高考等渠道大量流失，使农民利益的代言人更少。第五，其它各行各业有工会，农民没有农会或农协组织，农民表达正常利益要求的组织也没有建立起来。 正因为如此，农民利益很难得到较好保护，不利于农民的政策频频出台。
三、要不要给农民以国民待遇?如何给农民以国民待遇?
（一）要不要给农民以国民待遇?
要不要给农民以国民待遇？我们有必要审视不面三个问题。
⒈现存的农民身份制度对我国的经济和社会生活的发展并没有起到促进作用，相反现在发展中的诸多问题都同农民身份制度有关，这以点本文前面己作了论述。
⒉现代文明和市场经济不可能永远容允仅仅因为身份不同而受不平等待遇的制度，不能容允在户籍、迁移和择业、超经济负担、财政分享等方面把人们分成“命中注定”的两种身份等级的做法。
⒊从社会稳定来看，农民是否能长期承受这一系列歧视性待遇?“农民长期被剥夺得太厉害了，他们的反抗往往是突发的，非理性的”(温铁军，2001)的论断可能失之武断；但是，要说现在农民没有一定程度的抱怨情绪甚至行动，则是一种“驼鸟政策”。地方干部向农民收钱收粮常常激化成局部矛盾，一些地方甚至要动用专政力量来对付农民；农民的另一种表达不满的方式是逃避，由于土地负担化，使农民大量逃离农村，田地大量抛荒，“把农民禁锢在土地上会导致停滞；而使农民带 着贱民的身份离开土地会造成不安；倘若被视为贱民的农民离开土地后又找不到合适的归宿，哪就会酿成危险。”(秦晖，1994)
（二）如何给农民以国民持遇
解决中国农民问题的根本出路还在于取消针对农民的种种带有歧视性的身份制度，给农民以国民待遇。尽管这可能是漫长的 过程，但一个健康的社会要不遗余力地去缩短这个过程。
农民的国民待遇 可以概括为迁移自由+择业自由+平等的经济负担+平等的财政分享。把这些变为现实，我们要做的不仅是思想解放问题，而是要真正进行利益调整的革命。
⒈尽快取消户籍制度。农业户口是一种“贱民”身份的标志，取消了户籍，一系列针对农民的制度将无法落脚生根。
⒉给农民以“不当农民的自主权”。把农民限制在土地上，在当前本己过时，因为农民大量进城打工、创业是不可逆转的。现在应该面对现实，承认农民作为公民自由迁移和择业的权利，离开土地进入其它产业者将不再是农民，务农者也要取得市民的权利—特别是在择业上不再有身份限制，过去的农民也可以在就业竞争中担任政府公职。
⒊在承认包括农民在内的所有公民自由迁移、自由择业的权利的同时，现存的利益分配格局必将受到前所未有的冲击，并在利益机制的作用下逼着我们去求解农村的难题。农民取得了自由身份，农村基层政权和农村干部的行为将发生变化，农村基层之间将会产生争夺农民的竞争——哪里提供的条件最优越、哪里的土地负担最轻、哪里的干部最能为农民服务，哪里就最能吸引职业农民。
⒋与其它社会成员拥有同样身份的职业农民理应同其它社会成员一样承担税负，城乡税制要统一，工农之间的税负要趋于一致。我们应尽快仿效世界上绝大数国爱的做法，取消农业各税。
⒌在农村实行公共财政。国防、科教文卫、基础产业、基础设施、环境保护、公益事业、社会保障等方面的公共品或准公共品支出，各级财政都应纳入自己的预算，不应在农村再行摊派。农村现有的各种收费和摊派，如“三提”、“五统”的内容都是公共品，如优抚、民兵训练属国防经费，应按照城市做法，由中央财政开支；九年义务教育、计划生育等应由地方财政开支。各个纳税人，不分职业和地域应获得平等的公共品待遇。
⒍改造现有福利制度，实行标准的、统一的社会福利制度，并向农村开放。
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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