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	主题: 曹思源：中国政治体制改革纲要：第三章---第一节：立法权

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曹思源：中国政治体制改革纲要：第三章---第一节：立法权

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标题: 曹思源：中国政治体制改革纲要：第三章---第一节：立法权 (847 reads) 时间: 2003-2-09 周日, 上午2:20

作者：Anonymous 在罕见奇谈发贴, 来自 http://www.hjclub.org

第一节立法权

立法权(1)：人民代表大会制度

中国政治体制改革的目标是建设"公民权利至上的社会主义议会民主"，人民代表大

会在职能上就是中国的议会，是中国法定的立法机关。《中华人民共和国宪法》第

五十八条规定："全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

"与国外相比较，中国的人民代表大会相当于那些国家的众议院或下议院。

议会，作为约定俗成的政治术语，已经有了近几百年的历史，它是公民定期普选产

生的民意代表组成的立法机关的通称，也称为国会。议会起源于中世纪英国封建等

级代表会议，17世纪资产阶级革命以后，英国率先建立了现代科学意义上的议会，

之后美国、法国及其他国家相继采用，确立了以议会制为核心的民主政治制度。

第三世界国家在摆脱殖民主义统治，取得国家独立之后，大多数都抛弃了专制制度，

陆续建立议会，走上了议会民主制度的道路。

　　1917年俄国十月革命胜利以后和第二次世界大战以后诞生的社会主义国家也无

一例外地建立了公民代表机关。绝大多数国家还是称为议会、或国民议会、联邦议

会，也有些国家用其他的名称，如苏联的最高苏维埃会议，朝鲜人民民主共和国的

最高人民会议。

中华人民共和国成立后，在1954年建立了人民代表大会制度。但是，由于中国长期

以来党政不分，以党代政，人民代表大会作为议会的作用发挥得很不令人满意，"橡

皮图章"的称谓就是公民对人民代表大会的作用不满意的形象比喻。中国改革开放以

来，人民代表大会在国家政治生活中的作用正在逐步增强，现在应当从建设政治文

明的高度，加快人民代表大会制度的改革，完善人民代表大会的职能，使其名副其

实地担当起行使国家立法权、决策权的刚性责任。

当前中国的人民代表大会制度改革主要涉及以下几个方面：

人民代表定期普选并专职专薪

众所周知，人民代表大会是由人民代表所组成的国家立法机关。《中华人民共和国

宪法》第三条规定："全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，

对人民负责，受人民监督。"人民代表必须是民意的代表。如何才能保证人民代表是

对人民负责的、同时又能切实受到人民监督的民意代表，唯一的方法就是"定期普选

"和"专职专薪"。

不是"定期普选"产生和"专职专薪"从业的人民代表，是很难在行使国家立法权、决

策权时尽职尽责的。人民代表的产生，一是决不能由什么人或什么机构指定，指定

的人民代表只会对指定者负责，不可能代表民意，不可能对选民负责；二是不能把

人民代表变成一种所谓的"荣誉"，仅仅以人民代表为"荣誉"职务的人，既不会有对

国家立法和决策负责的动机，也往往不会有对国家立法和决策负责的能力。

人民代表肩负著国家大事的决策职责，只有通过"定期普选"产生并"专职专薪"从业，

才可能履行国家立法机关的决策职能。现在的人民代表都是兼职的，全国人民代表

只是每年到北京开一次大会，各省的人民代表也只是每年到省会开一次大会，平时

都是各忙各的工作，这样的人民代表对国家大事的决策能起多大作用呢？

《中华人民共和国宪法》第五十七条规定："中华人民共和国全国人民代表大会是最

高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。"第六十七条赋予

了全国人民代表大会常务委员会二十一项职权。第九届全国人民代表大会选举产生

了一百多位常务委员组成常务委员会。令人奇怪的是，这些常务委员和人民代表一

样，大部分也是兼职从业，不在常务委员会领工资，也不在常务委员会上班做常务

工作。

作为国家最高权力机关的常设机构，其大多数常务委员却是不搞常务的兼职人员，

岂非咄咄怪事！

所以我认为，人民代表大会的组织机构应当改革。一是取消现有的各级人民代表大

会的常务委员会；二是通过在公民中"定期普选"产生"专职专薪"的人民代表，组成

常设的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。现在全国人大代表有三千多人，

这么多人开会，根本无法深入研究工作，完全是形式主义，劳民伤财。为了提高工

作效率，人民代表的人数要大大压缩。全国人民代表大会由三百名左右的人民代表

组成，省级人民代表大会由一百名左右的人民代表组成，省以下的人民代表大会的

代表人数类推。通过修改宪法，把现行人大常委会的职权交由人大会议履行；并且

规定"凡不能坚持每天八小时从事专职工作的公民，一律不得当选人民代表；凡因身

体情况变化，一年有六十天以上不能参加人大会议和人大其他工作的，应辞去人民

代表的职务。"

同时，全国人民代表大会应分设若干专门委员会，包括宪法委员会、代表资格审查

委员会、法律委员会、经济委员会( 包括工、农、商等各方面)、预算和拨款委员会、

军事委员会、外交委员会、民族委员会、司法委员会( 兼管总统弹劾案的初步审查

)、教育科学文化卫生体育委员会、新闻出版（包括广播、电视）委员会、资源与环

境保护委员会、公职人员考核委员会和其他常设的、临时的专门委员会。这些专门

委员会平时对全国人民代表大会负责，在全国人大会议举行期间，便属于会议的工

作机构。

各专门委员会除负责有关方面的调查、研究、监督、审批等工作以外，还应负责有

关方面的法律起草工作以及就人民代表、国家元首、政府部门有关立法的提案进行

初步审查，然后将法律草案送至宪法委员会或法律委员会。宪法委员会或法律委员

会具体负责研究整个国家制度的建设，研究各方面提出的法律草案是否有互相冲突

的地方，是否有违宪的问题。经过宪法委员会或法律委员会与各有关方面协商修改，

最后将法律草案提交全国人大全体会议讨论通过。

地方各级人民代表大会应仿照全国人大专门委员会的设置，根据地方的情况，设立

相应的专门委员会或专门小组。

为了保证国情统计的真实性和科学性，还有必要把统计部门划归全国人民代表大会

和地方各级人民代表大会直接领导，机构名称为国家调查统计局和地方调查统计局。

国家调查统计局和地方调查统计局应根据统计法和其他法律，健全工作制度，区别

不同资料的机密程度，向国家和地方各机关、团体和科研工作者提供必要的统计数

字和统计分析，其中的国民经济主要数据和情况，每年必须定期向全体公民公布。

人民代表大会各工作机构可按照组织法和有关条例的规定，聘请若干专家、顾问，

招考必要的工作人员。当然，聘请和招考的这些人员中，只有具有人民代表资格的

才能被选举为各专业委员会委员并行使表决权。

　人民代表大会正副委员长或正副主任、委员和所有的工作人员、专家、顾问（临

时邀请的除外）的工资，一律由人民代表大会发给。他们任职期间不得在其他任何

政党、机关、单位兼任领导职务和领取工资、奖金、津贴、补助，不得接受任何方

面的赠款和贵重礼物。

人民代表大会秘书局或秘书处负责定期出版《人民代表大会公报》、《人大会议发

言记录集》、《法律汇编》等。涉及机密事务的材料可以列为专号，缩小发行面，

推迟公布时间。除涉及机密事务之外的一切材料，都应该如实且及时向全民公开，

使公民能够及时了解立法机关的活动和各位人民代表的主张，并作为选民考察人民

代表以及考虑在下次选举时如何投票的重要依据。

严格实行多数票决制，少数服从多数，多数保护少数

多数票决制是人民代表大会的决策机制。这里需要明确三个问题：第一是所有的人

民代表每人一票，无论是委员长、副委员长或主任、副主任、专门委员会成员，还

是普通代表，都只能有一票，权力相等，没有任何例外；第二是在投票时，实行人

民代表秘密投票的方式，并采用技术手段保证投票可以秘密进行；第三是多数票决

后，不得以任何形式打击、排斥持少数意见的人民代表。

以上三点，现在并未完全做到，亟待改革落实。

在中国的政治现实中，经常有采用所谓"举手表决"、"鼓掌通过"的方式来决定重大

事项的情况，这是十分危险的决策方式，极有可能造成灾难性的事件。"举手表决"和

"鼓掌通过"，第一可能使参加表决的人在众目睽睽之下不得不举手，不得不鼓掌；

第二纯属强奸民意，实施强势人物的独裁。中共八届十二中全会通过《关于叛徒、

内奸、工贼刘少奇罪行的审查报告》和所谓一致通过把刘少奇永远开除出党、撤消

其党内外的一切职务，并继续清算刘少奇及其同伙叛党叛国罪行的决议时，就是用

"举手表决"方式表决的，结果制造了天下奇冤。当时有一位女中央委员叫陈少敏，

她不畏政治强暴，坚持不举手，把脸俯在桌子上表示反对，于是她就成了江青、康

生一伙的重点攻击目标。

如果多数票决制的三个要点不能在人民代表大会的决策中落实，国家出现新的政治

危机是不可避免的。

人民代表大会决定预算拨款

中国的财政体制是财政大权政府独揽，虽然财政预算由人民代表大会审议批准，但

是政府总是先斩后奏，立法机关往往奈何不得。这种财政体制，使得立法权和司法

权的独立性大打折扣。现在应当从根本上改变人民代表大会、政治协商会议、人民

法院、人民检察院等国家机关都必须向政府财政部门作揖要钱的财政体制。全国人

民代表大会和地方各级人民代表大会应当设立预算拨款委员会，由该委员会根据本

级人民代表大会通过的年度财政预算，按财政支出需要"切块"拨款，交由各中央国

家机关和地方各级国家机关安排使用。对于巨额拨款项目，必须通过人民代表大会

答辩审议后才能批准执行。

全国人民代表大会预算拨款委员会可以把财政"蛋糕"大致切成七块：全国人民代表

大会、中国人民政治协商会议全国委员会、中央人民政府（即国务院）、国家军事

委员会、最高人民法院、最高人民检察院各一块，国家机动财力一块保留在预算拨

款委员会手中。地方财政没有国防费用开支，只需切成六块，各自安排使用，都对

人民代表大会负责。

《中华人民共和国宪法》规定各级人民代表大会是国家权力机关，由人民代表大会

行使财政预算拨款权，统管财政支出的大盘子，完全名正言顺，这将有利于理顺国

家机构相互之间的关系，保证它们各司其职，避免不必要的交叉、干涉和内耗。

取消大会主席团

人民代表大会是由公民选出代表集体议事的制度，任何一项实质性的决策，都必须

由人民代表的多数表决通过。人民代表大会举行全体会议时的主席团，本来只是会

议期间的临时性会务秘书工作部门，任务是维护会议秩序，保证会议效率，而现在

却成了权力机构，在很多问题上竟然代替了人民代表大会的决策，使不少人误以为

会议主席团是人民代表大会的领导机构。

这种错误观念是由于过去人民代表大会实践经验不足造成的，但是这种情况再也不

能继续下去，否则会造成很大的危险，使公民授予国家立法机关的权力旁落和失效，

给少数人甚至个人独裁创造条件。现在更为严重的是，这种不正常的状况已经反映

在《全国人民代表大会议事规则》中，以法律规范肯定了下来，切切不可等闲视之。

例如，在《全国人民代表大会议事规则》第十九条谈到人民代表向大会提出议案时

规定："由主席团决定是否列入会议议程"；而且在第二十一条又规定：已经列入大

会议程、经过审议的议案，还要"由主席团审议决定提交大会全体会议表决"，第二

十二条规定："法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案

进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应当

在审议结果报告中予以说明。主席团会议审议通过后，印发会议，并将修改后的法

律案提交大会全体会议表决。"

照此规定，无论提出议案的人民代表有千条理由万条理由，只要主席团不同意，任

何议案都不可能提交大会审议；已经列入议程的议案和法律案，无论人民代表和专

门委员会审议结果如何，只要主席团不同意，就不能提交大会表决。显然，主席团

已经明显越权了，严重地阻碍了人民代表大会依法行使自己的职权。

实际上，几十年来人民代表在全国人民代表大会上提出的议案，几乎没有任何一项

列入该次大会的议程。人民代表直到一年以后，才会被告知上次大会议案的处理情

况。无非是在所有的议案中，有多少项是可以办的，有多少项是不能办的。在一年

之后才公开的这种报告，至少有两个弊病：一是严重的低效率；二是单方面的报告，

无法辩论，人民代表没有机会就议案展开争议讨论，论证其可行与否，结果议案统

统成了不"议"之案。难怪有人把人民代表提出的议案称为一堆废纸，虽说这样的比

喻有些夸大，但与事实相差并不远。

为了克服上述弊病，应当立即修改《全国人民代表大会议事规则》，明确以下三个

要点：

一是人民代表大会召开全体会议时，不再设立主席团机构，从根本上取消会议主席

团超越人民代表权力的机制。

二是人民代表大会全体会议中的权力性工作归还人民代表本身，秘书性工作交给人

民代表大会秘书局办理。

三是人民代表大会秘书局是工作机构而不是权力机构，其秘书长由委员长提出两名

候选人，经人民代表全体会议选举产生一名秘书长。

地方各级人民代表大会也必须取消会议主席团，相应设立秘书处。

对现行的《全国人民代表大会议事规则》其他有关条款须作以下修改：

　第十九条　秘书局须将向大会提出的议案或议案提要（应在一千字以内）印发给

全体代表，在提案截止日后的第三天，以书面投票方式选出多数代表共同关心的十

项议案，并在本次会议提交大会审议，其余议案先由各专门委员会审议，向全国人

民代表大会提出审议结果报告，最后由全国人民代表大会审议并作出决定。

第二十一条列入会议议程的议案，提案人应当向会议提出关于议案的说明。秘书局

同时应当将议案提交有关专门委员会审议，审议报告由大会全体会议表决，在审议

中有重大问题需要进一步研究的，由大会全体会议决定，授权专门委员会进一步审

议，报送全国人民代表大会下次会议。

第二十二条法律委员会根据有关专门委员会的审议意见，对法律案统一审议，提出

审议结果报告和草案修改稿。对于使法律案实质意义发生变更的不同意见应当在审

议结果报告中予以说明，由秘书局印发会议，并将修改后的法律案提交大会全体会

议表决

在中国，对于会议主席团事实上成为大会的领导机构、权力机构的问题，不仅在人

民代表大会中存在，而且在执政党、在各个群众团体召开代表大会时，都普遍存在。

这是中国政治生活中长期形成的"官作主"的不文明政治观念指导下积淀的习惯，是

一种十分危险的现象。

大会要以大会发言为主

《全国人民代表大会议事规则》第十二条规定："主席团认为必要的时候，可以召开

大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。"这一方面再一次反映出

主席团权力过大的问题，一方面又把本属于大会正常程序的大会发言，变成了由主

席团控制的一种特殊情况。

　在人民代表大会上人民代表主要是通过大会发言和表决来行使自己的权力。可是

按这一规定，只要主席团不批准，任何人民代表要在大会发言的愿望就得不到实现。

这真是莫名其妙了！

大会发言影响大，便于各种意见直接交流，深入辩论，从而有效地保证决策的正确

性，减少决策失误。人民代表大会既然称作"大会"，大会的发言和辩论当然就应当

是其主要形式，中会、小会只是辅助形式。否则，全国人民代表就没有必要花那么

多路费和住宿费集中到北京来开会，只需把大会文件和资料发到各省、市、自治区，

在当地讨论讨论就算了。最近几年召开的全国人民代表大会，有越来越多的人民代

表要求在大会上发言，进一步说明了大会发言的重要性。当然，为了保证大会的效

率，可以限制每一位人民代表的大会发言时间，但不能以任何理由取消人民代表在

大会发言的权利。

为此，《全国人民代表大会议事规则》第十二条应当修改为："秘书局应根据要求在

大会发言的代表人数安排大会发言。大会发言者每人可以发言两次，第一次不超过

十分钟，第二次不超过五分钟。"

人民代表大会每年应在冬季开会审议年度计划和预算

全国人民代表大会的重要职权之一是审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政

预算。然而每年3月底4月初召开全国人民代表大会时，当年计划和财政预算不仅早

已下达，而且已经执行了四分之一，可谓"先斩后奏"或"边斩边奏"。这样的结果，

使立法机关的决策成了马后炮，是行政权在愚弄立法权。

在每年召开的全国人民代表大会上，人民代表审议年度国民经济和社会发展计划及

财政预算时，尽管慷慨激昂，评头论足，可计划和预算的基本格局已经无法改变了，

未奏已先斩，无可奈何，只得照样批准通过。

春天是美丽的，然而3月底4月初，春之将尽，这时再来商讨四季生计和发展，实在

不美。不仅不美，而且是中国几十年来最大的形式主义之丑！为什么不可以实事求

是，把形式主义改一改、破一破呢？

以审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政预算为主要议程的全国人民代表大

会开会的时间应当改在第四季度，比如说10月底11月初。这样做并没有什么实质性

的困难，却能使人民代表对第二年的国民经济和社会发展计划及财政预算作出有效

的审议；需要修改的、需要调整的，才会有时间修改和调整，从而保证立法机构决

策的权威，改变过去人民代表的审议"说了也白说"的尴尬状况。

地方各级人民代表大会每年研究地区国民经济和社会发展计划及财政预算的大会，

召开的时间也存在上述问题，须作相应的改进。

对非选举官员的任职，应在本次会议公示，下次会议表决

按照《中华人民共和国宪法》第六十二条的规定：全国人民代表大会行使的职权中

包括"根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的

提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的

人选"，还有"根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的

人选"。

《中华人民共和国宪法》第六十七条规定："在全国人民代表大会闭会期间，根据国

务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选"；"在全国人民

代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组

成人员的人选"。

现在通常的作法是，政府首脑提名的非选举官员在当次人民代表大会或者常委会提

出，提出之后就要立即在当次大会或者常委会议上表决。这种作法是很不合理的。

政府首脑向立法机关提名的人选，立法机关不可能在很短的会议期间就有比较充分

的了解，在不了解的情况下表决是不利于立法机关权力正常行使的。

因此，凡是政府首脑提名的非选举官员的任职，都需要先在此次人民代表大会公示，

并同时向全社会公示，在下次人民代表大会再行表决。

由于在我设想的人大改革方案中，人大常委会取消，人民代表大会本身就是常设机

构，各级人大代表的人数压缩到略多于现有人大常委会的人数，这样一来，两次人

民代表大会的召开间隔就不是一年，而可能是一两个月。人事任用的公示，在这样

一个时间间隔期不算太长。

立法工作充分公开化

政治公开化是实行宪政的必要条件。国家立法、行政、司法的工作都应当公开化，

而立法工作的公开化是更为基本的条件。公民没有知情权，其参政议政无从谈起，

"主权在民"也就只能成为一句纯粹的空话。同时，在政治公开化的诸多项目中，最

容易做到的也是立法公开化，即议会公开化。当今世界议会公开化已成为普遍通行

的重要原则，不少国家已把它载入宪法。

人民代表大会对人民公开，本是题中应有之义。现行《全国人民代表大会议事规则》

第十六条明确规定了"全国人民代表大会会议公开举行"，并且确立了人民代表大会

旁听制度，这是很大的进步。但是在第十七条又规定"全国人民代表大会在必要的时

候，可以举行秘密会议；举行秘密会议，由主席团征求各代表团的意见后，做出决

定。"这就违背了公开化的原则。

并不是说人民代表大会不可以举行秘密会议，在讨论某些国防问题、外交问题或其

他涉及国家机密问题的时候，可以而且也应当召开秘密会议。问题的关键在于，必

须明确人民代表大会举行公开会议是基本制度，会议保密只能是非常情况下的特例，

而且这种特例必须经过特别程序，即由三十名以上的人民代表提出议案，经大会全

体代表三分之二以上的多数作出决定，才能秘密举行。如果不这样严加限制，作为

会议期间临时性会务机构的主席团都随时有权决定召开秘密会议的话，人民代表大

会的公开化原则就没有稳定可靠的保证了。

所以，第十七条应当修改为"全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议；

举行秘密会议，由三十名以上的人民代表提出议案，经大会全体代表三分之二以上

的多数作出决定，才能秘密举行。"

除此之外，第十六条第二款也应改为"大会会议期间，代表在公开举行的各种会议上

的发言，由秘书局在三日内印发发言记录，并允许公民到指定地点查阅或索取。全

国人民代表大会秘书局负责定期将代表发言记录汇集成册，公开发行。"

第十六条第三款应当增加"由全国人民代表大会秘书局设点，公开受理公民、团体和

社会组织旁听全国人民代表大会的申请。"现在中国一些地方人民代表大会在实行旁

听制度后，公民反应热烈，踊跃参与，效果非常令人振奋。

建议第十六条第四款之后增加一款"大会各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、

广播电台录音、录像，现场直播或录播。"

第二十三条"对准备提请会议审议的重要法律草案，可以将草案公布，广泛征求意见，

并将意见汇总印发会议"应改为"对准备提请会议审议的所有法律案均应将草案公布

"。

第四十一条"主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议"、"质

询案以书面答复的，被质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议"等内容，

应改为"答复质询案的材料，除非涉及国家机密，一律对社会公开"，以避免秘书机

构随意将答复质询案的材料"留中不发"，对大会封锁消息，对社会封锁消息的可能

性。

第四十五条在"全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议"后

面应加上"并公布调查报告的全文或摘要"。

众所周知，与政府、政党、军队相比，人民代表大会需要保守的机密最少。因此人

民代表大会公开化的难度并不大，公开的主要内容就是人民代表在讨论国事中的各

种意见，这有助于公民与人民代表之间的沟通，有利于国家政治生活的活跃。

立法权(2)：人民政治协商会议制度

人民政治协商会议是中国特有的一种政治组织。根据中国人民政治协商会议章程的

规定，政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各

族各界人士参政议政。

政治协商的主要内容包括：国家在社会主义物质文明、精神文明建设、社会主义民

主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预

算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，

国家领导人候选人，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一

祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部

的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。政治协商的主要形式有：政协

全国委员会的全体委员会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题会议，各专

门委员会会议，根据需要召开的各党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和

各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。

民主监督的主要内容包括：国家宪法与法律、法规的实施情况，国家机关制定的重

要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家

机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的各单位

和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。民主监督的主要形式有：政协全国委

员会的全体委员会议、常务委员会会议或主席会议向国家机关提出建议案；各专门

委员会提出建议和有关报告；委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批

评和建议；参加国家有关部门组织的调查和检查活动。

参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。参政议政的内容与形式除了政治协

商、民主监督的有关规定外，还包括选择公民关心、政府部门重视、政协有条件组

织调查和研究的课题，积极主动地向国家机关提出建设性的意见；通过多种形式，

广开言路，广开才路，充分发挥委员的专长和作用，为改革开放和社会主义现代化

建设献计献策等。

地方各级人民政治协商会议的职能与全国政协的职能基本相同。

但是在中国的现实政治生活中，政协的政治地位并不明确，其政治作用很难发挥，

社会上对"政协话"的描述反映了这样一个现实--"不说白不说，说了也白说"。

政协委员产生于不同的界别，各党派、无党派群体、人民团体、少数民族以及文艺

界、文学界、科技界、社会科学界、医学界、体育界等等，是与人民代表不完全相

同的民意代表。因此，人民政治协商会议作为政治机构可以成为与人民代表大会并

列的另一个立法机关，相当于国外的参议院。

两个立法机构并列，由于存在相互制衡，法律案必须由两个机构都通过才能立法，

这样就会使立法过程更规范，讨论更透彻，制订更严谨，进一步减少立法中可能出

现的失误。

在政协向类似参议院职能转换的过程中，第一步可以先赋予政协法律创制权和立法

复议权。前者是政协可以直接创制法律案提交全国人大审议；后者是全国人大通过

的法律必须由全国政协复议表决以过半数通过后，才能正式颁布生效。对于全国人

大提出复议的法律案，全国政协可以否决一次，由全国人大修改后再行通过后，全

国政协如果再作第二次否决，须有三分之二以上多数才有效。地方各级政协也应有

相应的权力。

既然把人民政治协商会议作为国家的一个立法机构来对待，那它的组织结构、委员

产生和运作方式也都应当作出重大改革。

转自曹思源新书：<政治文明ABC----中国政治改革纲要>

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