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 谈谈国民党农村政策的成就与失败 |
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秋实
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作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org
谈谈国民政府的农村政策
秋实
仍然从一组令我感到极为惊异的统计数据谈起。
1985年，四川社会科学出版社出版了一本《四川省记念抗日战争胜利四十
周年学术讨论会论文暨史料选》，里面有一组资料说道，抗战八年，大后方人
口剧增五千多万，但包括杂粮在内的人均粮食产量，非但没有减少，反而大幅
增加——从战前八年的平均五百多斤，增加到了人均六百六十斤。虽然抗战后
期出现了超级通货膨胀，但大后方人民的吃饭问题，还是基本上有保障的。
从人均五百斤一下子跃升到六百多斤！这是最令我吃惊的一点。要知道，
共产党治下的中国，除五十年代少数年份外，人均粮食产量长期在四五多斤徘
徊，搞了二十年，直到七十年代，才勉强达到人均六百多斤的水平。相形之下，
国民政府在抗战八年中的农业成就，岂能不叫人刮目相看？
分品种讲，大后方主要农产品产量的增长，也是给人以极深印象：从1936
年到1942年，稻谷产量增长37%，棉花产量增长75%，而小麦产量更了不得——
竟然增长了十二倍！
如果说，如此巨大的农业增长，跟国民党的农业政策毫无关系，我实在难
以相信。以前，我以为国民党不重视农业和农民，其农业政策完全是个大失败，
以致被共产党夺取了天下。现在看来，此观点还能成立吗？这激起了我的兴趣。
于是找了大陆出版的几种民国经济史书，细读之下，才发觉国民党时代的农村
和农业政策，可圈可点处甚多。
国民政府可以说是中国历史上第一个不依靠田赋地税作为其税收来源的中
央政府。抗战之前，它不但没有剥夺农业，反而在发展农村经济方面，作出了
巨大的努力，一度取得了相当辉煌的成就。只可惜，日寇的入侵，沿海工商税
源的丧失，使得国府不得不重征田赋地税以支持战争，导致其与农民的关系越
来越紧张。有鉴于此，胜利后国府立即采取轻徭薄赋修养生息的政策，终于使
得农村经济在1946到1947年开始全面恢复。然而国民党内战失利，财力短缺，
又不得不重拾抗战时的捐税政策，广大农民终于走向了对立面，投入了给他们
许诺美好前景的共产党阵营。
五十多年过去，当初国民党所面临的那些问题和矛盾，在大陆至今仍未得
到彻底解决，仍然是一颗定时炸弹，一旦有动荡出现，前景堪忧。这不能不令
我们读史者感慨万千。
闲话少述，言归正传。
却说1927年国民党开府南京的时候，面临的是一个连年凋敝濒于破产的农
村经济。每年都有十几甚至二十省受灾，有数千万到上亿的灾民。大量人口背
井离乡，田地荒芜，生产萎缩，农产量不断下滑。就在没受灾的地区，农村也
是普遍金融枯竭，资金短缺，农民无耕畜，少农具，缺肥料和种子，而且告贷
无门。面此困境，国民政府成立后，力图挽救农业危机，提出了一系列政策和
措施。其荦荦大者，有制定土地法规、加强水利、农技推广、农业合作运动、
农村工业化，以及抗战以后的田赋征实等等，兹分述如后。
1、土地法
1930年6月30日国民党颁布首部《土地法》，其中最重要的内容有二。其
一，规定地租不得超过农产量的37.5%，同时禁止预租制和押租制。此条直接
承袭自1926年国民党曾经在农村实行过的“二五减租”政策。所谓“二五减
租”，就是将地租水平削减四分之一。当时农村普遍流行对半分成的地租率，
50%削减四分之一，正好是37.5%。
其二，对撂荒地和未改良土地从重征税，定其税率为1.2-1.5%；对经过
改良的土地从轻征税，税率只为1%，以鼓励地主耕种荒地、改良土壤。
如此良法美意，可惜没有马上付诸实施。国民党一直拖到1936年3月，才
完成土地法实施细则的制定，并开始贯彻执行。然而一年以后，抗战爆发，
《土地法》又被束之高阁，实际上并未起到什么作用。真正促使农村经济好转
的，还是其他几项农业政策。
2、水利建设
针对严重的旱涝灾害，任职建设委员会的张静江建议，水利建设应为当务
之急，当时十分混乱的水利行政管理必须统一。1931年国民党四届五中全会决
定采纳张的建议后，全国水利工程建设正式由新设立的经济委员会统一督导，
地方水利则归口各省建设厅管理，同时设立华北、长江、黄河、淮河四大水利
委员会，进行了大量的整理规划工作。
此后数年，虽然大江大河治理进展不大，水利灌溉工程却颇有成效。至19
37年前，全国共计完成十三个灌溉工程，灌溉面积达600多万亩。其中比较著
名的有绥远民生渠、陕西泾惠渠和洛惠渠等等。此外各省还完成了不少较小工
程。1936年中国农业全面丰收，从这些建设中受惠不小。
抗战期间，为加强大后方水利工作，1938年水利部门从经济部正式独立出
来，成立了水利委员会。截止1946年，后方各省业已完工的大型农田水利工程
64处，约可灌溉153万亩，已兴建但未完工工程30处，受益农田152万亩。除此
之外，在国民政府督导和资助下，大后方各省地方人民自办的小型水利工程，
如挖塘、修堰、凿井等，更是不可胜数，成为短时间内开垦大量荒地，扩大粮
食种植面积的一个十分简捷有效的途径。
3、农业推广
1930-31年，国民党中央多次作出农业改良、科技兴农决议。国民政府于
1931年成立中央农业试验所，后又陆续设立全国稻麦改进所、中国棉产改进所
等科研机构，同时在各大高等学府增设农学院。为配合其农业试验推广，国府
下令在各省、县设立相应的农业试验推广机构。一个自上而下的农业研究推广
体系，开始形成。
三十年代，比较重要的农业改良，包括对小麦、高粱、小米、棉花、蚕茧
等进行品种改良，共培育成功十几个品种，并开始在若干省区推广数万亩；防
治病虫害方面也找到了适合中国国情的一些实用办法。1935年，中国第一家化
肥厂建成投产。通过这些努力，中国传统农业，逐步出现了现代化转型的气象。
抗战期间，品种改良速度明显加快。中农所等共计改良水道小麦品种90余
种，玉米小米甘薯等6种，并在大后方推广了数百万亩。农业科技人员的努力，
改变了西南各省“关冬水田”的传统习惯，推广冬耕面积上千万亩，四川普遍
实行“二熟稻”与扩种冬季作物。中农所测定了当地土壤肥力，大力推广科学
施肥。国府还兴建了两座新的化肥厂。
大西南本不适宜种麦，也不适宜种棉，国民政府却依靠农技推广大面积试
种成功，成效巨大，是抗战时期最重大的一项农业成就。
4、农村金融
三十年代上半期，宋子文、孔祥熙等领导进行了国家金融体制的改造，统
一币制，设立中央银行等等，形成了一个与现代化接轨的金融体系。蒋介石在
积极剿共的同时，创设中国农民银行，以“供给农民资金、复兴农村经济、发
展农业生产”为宗旨。1936年国民政府又成立农本局，以融通农村资金，促进
农产运销为职能，孔祥熙出任理事长，同时在中央、省、县三级设立隶属于农
本局的“合作金库”。再加上许多私人银行也逐渐开始经营农贷，最后形成了
较完整的农村金融网络。
当时的农业贷款，主要通过农村信用合作社、农村仓库以及基层农贷所等，
而流向农户，与当时积极推行的农业合作运动密不可分。这点后面还要提及。
抗战时农贷继续发展，扩展至边远的内地农村。国民政府在水利建设、农
业推广、开垦荒地、扩大生产等方面的成就，无不从当时几乎遍及大后方每一
个角落的农贷网，得益甚多。
5、农业合作运动
农田水利、农技推广、提供信贷等等，必须依托一整套有效的农村基层组
织。当时蒋介石通过传统的保甲组织实行统治，与农村的现代化很不能衔接。
国民党高层很早就认识到，发展农村合作，创建新型农村组织，对于乡村建设
至关重要。
1927年国民政府甫一成立，国民党中常会就作出决议，大力推行农业合作
运动。此后十年，在政府和社会各界积极努力下，农业合作运动发展很快。合
作社数目从1931年的两千八百家，增加到了1936年的三万八千家，社员由十万
人增加到了一百六十四万人。这个速度，自然比不得共产党在50年代一声令下，
五亿农民统统入社。但只要想一想，这些成就，是象梁漱溟那样的有志者，在
政府支持下，通过诱导示范，脚踏实地开办起来，并无半点强迫命令之成分，
就不难想象，其货真价实之处，恐怕不是后者所能比拟的。
合作社普及地域也极为广阔，除西藏、新疆、内蒙和东三省外，其余各省
都建立了合作社。1936年最发达的是苏、浙、皖、冀四省，达千家以上。其次
是湘、鄂、赣、鲁四省，各有数百家。合作社的种类则有信用、生产、消费、
运销、利用、兼营等等多种类型，又以信用合作社占压倒优势。
抗战期间，农业合作运动又在大后方迅速开展，并与农贷发放融为一体。
当时发展得最好的是四川，其成就连共产党也不得不承认的。那时《新华日报》
报导说，截止1940年4月，四川共有110个县推广了农业合作，共设立各种合作
社一万八千多家。整个西南地区，合作社有六万三千多，几乎比战前全国水平
扩大一倍。
值得一提的是，国民党的农业合作运动，着眼于振兴经济扩大生产，只是
改良，而不是鼓动底层贫雇农翻身的革命运动。大地主对合作运动不怎么感兴
趣，贫雇农在农业生产运销上也发挥不了什么决定性的作用。所以当时参加合
作社的，大多是有些土地的自耕农和小地主，他们才是发展经济的主力，也最
有金融运销方面的合作要求。虽然国府农贷项目中专门有佃农购置耕地贷款，
但对于改进佃农地位的作用并不大。总括说来，国共两党在这方面的根本区别
是：国民党偏重于改良和建设，共产党则偏重于革命和造反。
6、农村工业化
农村手工业向近代工业转化，早在二三十年代就已经开始起步。但国府明
确执行“扶持乡村工业”政策，大约在抗战开始后的1938-39年，通过积极支
持斯诺夫妇倡导的工业合作运动来展开。1938年5月，中国工业合作协会在武
汉正式成立，孔祥熙任理事长，路易艾黎任技术顾问。
孔祥熙在讲话中提出两大方针：其一，中国应当走一条发展乡村工业的新
路，避免欧洲工业发展造成大量农村劳力涌入城市的弊端；其二，通过农村工
业化造就地方自给自足的根基，有效阻止日本的经济侵略。其中第一项，是非
常有远见的方针，直接成为后来台湾农村工业化的先声。大陆的乡镇企业，也
可以在孔祥熙支持发展的工业合作社里面找到影子。
抗战期间，中国工业合作协会在大后方建立了广泛的组织。大批失业工人、
流亡难民、技术人员与当地农村劳力组成各种类型合作社，从事工业生产。两
年之内，就在大后方建立了一千三百多个合作社，社员一万七千多人。人数虽
然不多，却在偏远的内地农村，撒下了工业化的种子。
7、田赋征实、征购、征借
我前面提到，国府是中国几千年来头一个不以地税田赋为主要财政来源的
全国性政府。然而日本入侵使得国府税源丧失殆尽，不得不重新在田赋上打主
意。田赋本来是交纳货币，但通货膨胀货币贬值，以致上百万军民吃饭问题面
临威胁。1939年冬，山西阎锡山首先实行田赋征实，即直接征收粮食而不是银
两，效果不错。1941年中央接管各省田赋之后，随即普遍推行了田赋征实。
然而，从田赋上征来的粮食，仍旧无法满足全国军公粮需要，于是又在田
赋之外，按比例征购公粮，以低于市场的官价，支付粮食库卷作抵，据此库卷
以后可以到公家粮库领取等额粮食。到了1944年，战事吃紧，无法继续尝付粮
食库卷，于是实行粮食征借，以借用的名义拿走粮食，连库卷也不给了。
田赋征实、征购、征借，对于保证军公粮，调剂民食，稳定市场等等，起
到了不可估量的重大作用，但也带来了极大的弊端，有些地方，国府与农民的
矛盾，一发而不可收拾。
最大的弊端，是附加摊派严重，有禁不止。当时中央田赋正税并不重，但
省、县各级政府，都要在田赋上摊派，苛捐杂税层出不穷。如《新华日报》曾
列举重庆附近某县较大的摊派项目，计有乡公所办公费、乡公所官兵伙食费、
保办公费、驻军蔬菜费、马料费、营房费、保卫费、壮丁出征费、壮丁安家费、
消防费、国民学校办公费、教师津贴费、防空捐、飞机捐、建国捐等等二十多
种。其严重程度，想想今日共产党治下的农民负担问题，就可以了解了。除了
名目不同，今日大陆的农民负担问题，与当初国府面临的问题如出一辙。
当时国府的态度，也同今日中央政府的态度一样，三令五申要求各地，坚
决查禁各项弊端，减轻农民负担，违者军法从事，甚至也枪毙了几个罪大恶极
分子。然而其效果，也同今日中国一样，上有政策，下有对策，中央政策跑到
基层根本行不通。我读当时的调查报告和法令，往往有搞错时代之感，以为说
的是今天农村的事，因为两者实在太相象了！
政府横征暴敛，曾引起农民激烈反抗。1944年日本发动一号作战时，河南
农民甚至发动暴动，将开往当地的国民党军队缴械。其实何止河南，当时农村
可以说是一个大火药桶，一不小心就会引爆。
8、从休养生息到走向毁灭
国民党也知道，农民问题已经极其严重，不可忽视。因此抗战一结束，立
刻宣布免除田赋一年。大后方除免除1945年田赋以外，还额外免除1946年的全
部田赋，以利人民休养生息。
随着休养生息政策的实施，1946到1947年农村经济开始全面恢复，主要农
产品的全国总产量，都接近甚至超过战前最好水平。农村又出现了生机。
可是，内战的炮火摧毁了这脆弱的生机。当国民党内战失利，财力短缺，
不得不重拾抗战时的捐税政策时，广大农民终于走向了对立面，投入了给他们
许诺美好前景的共产党阵营。
蒋介石低估了当时农民问题的严重性，不了解当时脆弱的经济，再也不能
支持另一场战争了。可以说，从他拒绝联合政府，发动内战的那一刻起，就注
定了他的失败。
历史是无情的。不管你曾经付出了多大的努力，创造了多大的成就，一旦
在重大问题上栽跟头，即前功尽弃，一败涂地。教训如此深刻，愿后来者慎之。
2001年1月15日
作者：Anonymous 在 罕见奇谈 发贴, 来自 http://www.hjclub.org |
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